。這種省級(jí)行政體制的設(shè)立體現(xiàn)了以前幾代皇帝統(tǒng)治時(shí)期為了臨時(shí)任務(wù)由中央政府任命特任“巡撫”這一做法的變化
。“巡撫”這一名稱已于洪武二十四年（1391年）使用過
，成祖在永樂十九年（1421年）也派26名朝廷官員進(jìn)行安撫軍民的工作
。明宣宗遵循這些先例，在洪熙元年（1425年）九月派兩名官員到南直隸和浙江去進(jìn)行“巡撫”
。當(dāng)宣德五年（1430年）
，任期不限定的高級(jí)官員被委派去“巡撫”河南、陜西和四川的民政
、司法和軍事工作時(shí)
，體制的定形化過程仍在繼續(xù)；五年后
，這類委派的任務(wù)包括了從甘肅至遼東的北方邊境的主要邊防地區(qū)
。在承擔(dān)長(zhǎng)期管轄這樣大的地區(qū)的任務(wù)時(shí)，這些專使實(shí)際上已把后來稱之為巡撫的職務(wù)制度化了
。
但巡撫從未被承認(rèn)為實(shí)質(zhì)性的任命
，而是把職權(quán)委諸同時(shí)在中央政府任正式官職的官員的一種專門的委任。這類官員通常是六部的侍郎
，特別是兵部侍郎
。后來他們被加授高級(jí)監(jiān)察官員的空銜。此外
，巡撫還被指定為兼提督軍務(wù)或參理軍務(wù)
。當(dāng)軍事在行政管理中日趨重要時(shí)這種情況變得更加普遍了，并且標(biāo)志著隨著軍事組織本身的退化文官逐漸地控制了軍事
。巡撫制逐漸演變成后來稱之為總督的管理方式
，總督意即被委任去處理涉及一個(gè)以上轄區(qū)的文職協(xié)調(diào)人。
宣德五年（1430年）五月
，工部右侍郎周忱被指定去監(jiān)督征收、運(yùn)輸從長(zhǎng)江流域解往北京的漕糧時(shí)
，“總督”這一官職名稱開始被使用
，意即“監(jiān)督”。這一先例在明英宗時(shí)得以制度化
，這時(shí)這些專使之一擔(dān)任了巡撫和總督
，具有明確的軍事責(zé)任。巡撫制和總督制都在明英宗時(shí)趨于成熟
；它們成了明代行政等級(jí)體制中的重要組成部分
。
中國(guó)古代的中央和地方關(guān)系以及中國(guó)古代的監(jiān)察制度?
古代中央與地方的關(guān)系是：專制主義的中央集權(quán)制
中央集權(quán)—指中央與地方的關(guān)系
，中央對(duì)地方擁有統(tǒng)帥權(quán)，地方聽命于中央
。
我國(guó)古代中央對(duì)地方官吏的監(jiān)察
，始終是封建政治中的一個(gè)重大問題。數(shù)千年來
，封建統(tǒng)治者憚思竭慮地
設(shè)計(jì)并推行了多種監(jiān)察地方的方案和措施
，即使在今天看來，其中也不乏合理的
、有價(jià)值的因素
。本文試就古
代對(duì)地方監(jiān)察的幾種主要形式，分別進(jìn)行考察
，并比較其利弊
，以期總結(jié)出一些有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
一
、任用行政長(zhǎng)官監(jiān)察地方官吏
秦始皇統(tǒng)一中國(guó)的前六年
，秦國(guó)南郡的郡守騰給本郡各縣、頒發(fā)了一部文告——《語書》
，其中說：“今
且令人案行之
，舉劾不從令者，致以律
，論及令
、丞。有（又）且課縣官
，獨(dú)多犯令而令
、丞弗得者，以令
、
丞聞
。”〔1〕課為考核
；聞即上報(bào)
。 說明當(dāng)時(shí)秦國(guó)對(duì)縣一級(jí)長(zhǎng)官令、丞的監(jiān)察由郡守負(fù)責(zé)
，郡守所遣之人
，
當(dāng)是身邊行政官員無疑。他們可能是最早有史料記載的監(jiān)察地方的行政官員
。由于當(dāng)時(shí)只在局部地區(qū)實(shí)行
，影
響不大。
西晉王朝建立不久
，晉武帝即全面推行以行政長(zhǎng)官監(jiān)察地方官吏的制度
。秦始四年（268年）六月
，晉武帝
頒布詔書， 內(nèi)稱：“郡國(guó)守相
，三載一巡行屬縣”
；“若長(zhǎng)吏在官公廉，慮不及私
，正色直節(jié)
，不飾名譽(yù)者，
及身行貪穢
，諂黷求容
，公節(jié)不立，而私門日富者
，并謹(jǐn)察之
。揚(yáng)清激濁，舉善彈違”〔2〕
。由于武帝重視
，
監(jiān)察活動(dòng)在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了一定作用。但西晉歷史不長(zhǎng)
，到了東晉
，地方監(jiān)察制度逐漸遭到破壞。泰寧二年（324
年）十月
， 江州刺史應(yīng)詹上疏說：“漢朝使刺史行部
，乘傳奏事，猶恐不足以辨彰幽明
，弘宣政道
，故復(fù)有繡
衣直指。今之艱弊
，過于往昔
。”〔3〕寥寥數(shù)語
，披露了地方監(jiān)察失靈的狀況
。
宋代加強(qiáng)了對(duì)地方官的監(jiān)督，實(shí)行以監(jiān)司為主
、通判為輔的監(jiān)察系統(tǒng)
。
北宋初設(shè)立十五路，每路設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)司
，對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督。轉(zhuǎn)運(yùn)使無固定任期
，一般以朝臣充任
，“歲行
所部
，檢察儲(chǔ)積
，稽考帳籍
，凡吏蠹民瘼
，悉條以上達(dá)
，及專舉刺官吏之事”〔4〕
。 此時(shí)的轉(zhuǎn)運(yùn)使還是監(jiān)察
官
，但隨著中央專制集權(quán)的加強(qiáng)
，“邊防
、盜賊
、刑訟
、金谷、按廉之任
，皆委于轉(zhuǎn)運(yùn)使”
，一路之事無所不
總〔5〕， 成為地方最高行政長(zhǎng)官
。后來又在各路設(shè)立提點(diǎn)刑獄司
，除掌管一路司法外，兼管“舉刺官吏之事
”〔6〕
。此外還有掌管賑災(zāi)
、鹽鐵茶酒， 兼察吏治的提舉常平司
。轉(zhuǎn)運(yùn)司
、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司統(tǒng)稱監(jiān)
司
，其長(zhǎng)官都屬于路一級(jí)的監(jiān)察官
。通判是北宋初年設(shè)置的州（郡）一級(jí)行政區(qū)的監(jiān)察官。通判不是知州的副
職和屬官
，而是具有與知州共同處理政務(wù)
，并且負(fù)有監(jiān)督知州職責(zé)的監(jiān)察官。至南宋紹興年間
，通判的權(quán)力加
重
，“入則貳政，出則按縣”〔7〕
，監(jiān)察對(duì)象擴(kuò)展到屬縣官吏
。 監(jiān)司和通判一身數(shù)職，與行政長(zhǎng)官無異
，卻
又都兼管地方的監(jiān)察工作
。他們互相侵越權(quán)限，關(guān)系混亂
。這樣做的最大好處就是便于皇帝控制駕御
，而于實(shí)
際工作弊多利少
。因此，監(jiān)司與通判的監(jiān)察效果不會(huì)理想
。這一點(diǎn)是不言而喻的
，無需過多地論述。
明代地方的督撫曾負(fù)責(zé)監(jiān)察工作
。督撫是總督與巡撫的概稱
，兩者先有巡撫后有總督。
巡撫之制形成于明永樂十九年（1421年）〔8〕
。 巡撫由行政長(zhǎng)官擔(dān)任
，最初不握有監(jiān)察權(quán)，但在宣德七
年（1432年）八月
，明帝正式命各處巡撫侍郎
，同巡按御史與按察使一同考察州縣官吏〔9〕。 這是巡撫擁有
監(jiān)察權(quán)的開端
。景泰四年（1453年）
，巡撫兼領(lǐng)都御史頭銜，更具有監(jiān)察官的性質(zhì)〔10〕
。巡撫任期一年
，任
滿回京奏事。至弘治十三年（1500年）
，有人指出：“若巡撫不久任
，與巡按無異，何復(fù)用巡撫為哉
？”要求
巡撫久任
，內(nèi)地省分任期三年，邊防省分任期五年〔11〕
，遂形成正式制度
。巡撫駐節(jié)省城，巡按及分巡道員
成為其直接下屬
。明代的總督是在巡撫制度普遍推行的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的
，出任總督的絕大多數(shù)為朝官。盡管督撫
制度已經(jīng)形成
，但終明一代
，督撫都處在向地方大臣過渡階段。這個(gè)過渡的最終完成是在清代
。需要說明的是
，無論是明還是清，監(jiān)察權(quán)只是督撫權(quán)限中的一部分，而且這部分的比重愈往后愈下降
。換言之
，明清時(shí)期中
央對(duì)地方的監(jiān)察主要并不是通過督撫進(jìn)行的
。
綜上所述
，似可得出這樣的認(rèn)識(shí)：以行政官員監(jiān)察地方官吏，在晉代并沒有收到預(yù)期效果
；宋代的監(jiān)司
、
通判與明清的督撫都是兼職的監(jiān)察官（清代的督撫后已演變?yōu)榧兇庖饬x上的地方行政長(zhǎng)官），他們對(duì)地方官的
監(jiān)察
，不會(huì)有什么明顯的作用
，也應(yīng)是可以肯定的事實(shí)。用行政長(zhǎng)官監(jiān)察地方何以收效甚微
？早在兩千三百多
年前的戰(zhàn)國(guó)時(shí)代
，商鞅就從官吏之間的利害關(guān)系入手，闡明了其中的原委
。他說：“吏雖眾
，事同體一也。夫
事同體一者
，相監(jiān)不可
。且夫利異而害不同者，先王所以為保也
。故至治
，夫妻交友不能相為棄惡蓋非，而不
害于親
，民人不能相為隱
。上與吏也，事合而利異者也
。今夫騶
、虞，以相監(jiān)
，不可
；事合而利同者也。若使
馬焉能言
，則騶
、虞無所逃其惡矣，利異也
。利合而惡同者
，父不能以問子，君不能以問臣。吏之與吏
，利合
而惡同也
。夫事合而利異者，先王之所以為端也
?div id="4qifd00" class="flower right">
！薄?2〕
按照商鞅的理論，行政官員之間利害一致
，不可相監(jiān)
；只有確立職務(wù)相聯(lián)系而利益相異的鉗制關(guān)系，才能
使監(jiān)察發(fā)揮作用
。
二
、設(shè)定固定的、專職的地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)
到元代
，正式出現(xiàn)固定的地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)
。至元十四年（1277年）七月，忽必烈在揚(yáng)州路（治今揚(yáng)州）置江
南行御史臺(tái)
，后幾經(jīng)遷徙
，最終定署于建康路（后改集慶路，治今南京）〔13〕
。至元十九年（1282年）三月
，元廷在撤銷畏兀兒提刑按察司的基礎(chǔ)上，建立河西行御史臺(tái)
，但次年罷除〔14〕
。七年后，改云南道提刑按
察司為云南諸路行御史臺(tái)
，治于中慶路（治今昆明）〔15〕
。成宗大德元年（1297年）四月，經(jīng)御史中丞崔y
ù＠①建議
，移云南行臺(tái)于京兆
，更名陜西行御史臺(tái)，定署于奉元路（治今西安）〔16〕
。元朝先后設(shè)立了四
個(gè)行御史臺(tái)
，最后只剩下江南行臺(tái)和陜西行臺(tái)。行臺(tái)的基本建制和官員編制與中央御史臺(tái)相仿
。行臺(tái)之下
，在
各地還設(shè)有諸道肅政廉訪司，這是元代地方上的基層監(jiān)察組織
。元世祖至元六年（1269年）
，首先建立了山東
東西等四道提刑按察司（道即監(jiān)察區(qū)）〔17〕，此后逐年增設(shè)，并改提刑按察司為肅政廉訪司〔18〕
。至元三
十年（1293年）
，定為二十二道，分別隸屬于御史臺(tái)和江南
、陜西兩個(gè)行臺(tái)
。二十二道肅政廉訪司分屬三臺(tái)，
其中兩臺(tái)又隸于中央御史臺(tái)
。這樣就形成了一個(gè)以中央御史臺(tái)為中心
、地方行御史臺(tái)為重點(diǎn)向全國(guó)覆蓋，各道
肅政廉訪司為經(jīng)緯的嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)
，使封建社會(huì)的監(jiān)察體系進(jìn)一步完備。
明代借鑒元代的方法
，在各道設(shè)置提刑按察司
，主管地方監(jiān)察。按察司設(shè)有按察使
、副使
、僉事等職。朱
元璋在委任按察使監(jiān)察地方的同時(shí)
，又經(jīng)常派遣監(jiān)察御史出巡
，稱巡按御史?div id="jfovm50" class="index-wrap">！睹鲿?huì)典》指出：“國(guó)初
，監(jiān)察
御史及按察司分巡官巡歷所屬各府州縣，頡頏行事
?div id="jfovm50" class="index-wrap">！薄?9〕所謂“頡頑行事”，是指雙方共同行事
，在地位
上不相上下
，而且還有兩者可以互相舉糾的含義?div id="jfovm50" class="index-wrap">？芍@時(shí)按察使和監(jiān)察御史共同執(zhí)行監(jiān)察地方的任務(wù)
，即在
地方上實(shí)行一種雙重的監(jiān)察體制。
朱元璋為什么在按察司之外另遣監(jiān)察御史監(jiān)臨地方
？因?yàn)樗l(fā)現(xiàn)單靠按察司難以完成監(jiān)察地方的重任
。這
種看法在他晚年的一次談話中徹底流露出來，他感嘆說：“朕臨御三十年矣
，求賢之心
，夙夜孜孜，而鮮有能
副朕望。任風(fēng)憲者（即監(jiān)察官——引者按）無激揚(yáng)之風(fēng)
，為民牧者無撫宇之實(shí)
。”〔20〕這成為后來巡按御史
取代按察司的根據(jù)
。
洪武朝以后
，巡按御史的權(quán)力加重，獲得了對(duì)布政司
、按察司的舉劾權(quán)
。弘治九年（1496年），明廷宣布
：“在外布
、按二司府州縣等官及教官有政績(jī)才行者
，并許（督）撫、（巡）按奏舉
?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">！薄?1〕這樣，就賦予
了巡按御史對(duì)布政司
、按察司官員的舉薦權(quán)
，巡按御史地位隨之上升。因此
，《明會(huì)典》稱：“迨后按察司官
聽御史舉劾
，而御史始專出巡之事?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">！薄?2〕這并不是說按察司官員不再出巡
，而是說他們僅為承行之官了。
自明中葉以后
，巡按御史權(quán)力不斷加大
，按察司官員職權(quán)日漸縮小，原來并重的監(jiān)察體制遭到破壞
。
地方固定監(jiān)察機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)是有其歷史背景的
。我國(guó)封建社會(huì)后期的元、明
、清三代王朝
，都是版圖遼闊的
大一統(tǒng)國(guó)家。由于疆域廣袤
，民族眾多
，加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)察以及中央與地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系的問題，就
顯得尤為突出
。在地方上設(shè)置固定
、專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)
，有利于對(duì)這兩個(gè)問題的解決。因此
，在省一級(jí)的行政區(qū)
設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)成為古代監(jiān)察制度發(fā)展的一個(gè)必然趨勢(shì)
，并對(duì)舉刺地方官吏的不法行為發(fā)揮了積極的作用。但是
，監(jiān)察官久任一地在工作中的利弊都是明顯的
。明末學(xué)者王夫之指出，監(jiān)察官“任之久而官于其地
，其利也
，
久任則足以深究民情，博考吏治
，不以偶爾風(fēng)聞
、瞥然乍見之得失而急施獎(jiǎng)抑；其害也
，與郡邑習(xí)處而相狎
，
不肖之吏，可徐圖欣合以避糾劾
。”〔23〕所以從負(fù)面看
，監(jiān)察官常駐一方
，“人情久則熟，熟則慢
，慢則事
不立矣”〔24〕
。永樂初年，河南連續(xù)數(shù)年發(fā)生災(zāi)害
，當(dāng)?shù)毓賳T不顧百姓死活
，依然貪得無厭，“而按察司未
嘗有一人言者
，坐視民病而不留意”〔25〕
，即為明證。
在地方設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)的必要性勿需贅言
，問題是如何盡量避免監(jiān)察官與地方行政官員日久易于形成的千絲
萬縷的聯(lián)系
，即利與弊之間怎樣取舍。如果這個(gè)問題具有先天的兩重性因而在實(shí)踐中難以找到滿意答案的話
，
那么更為現(xiàn)實(shí)的問題是
，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)在哪一級(jí)更為合適？明洪武十五年（1382年）九月
，朱元璋因“言者
多陳守令貪鄙不法”
，又在府
、州、縣一級(jí)設(shè)立按察分司
，以儒士王存中等五百三十一人為試僉事
，規(guī)定每人
按治兩縣，“凡官吏賢否
，軍民利病
，皆得廉問糾舉”。這在當(dāng)時(shí)不失為一支龐大的監(jiān)察隊(duì)伍
，朱元璋想通過
他們?nèi)ケO(jiān)察州縣一級(jí)的地方官吏
。但事與愿違，這些試僉事“既受命而往
，政無所聞
，未知果能設(shè)施與否及污
潔何如”，有些人行為還多有違戾〔26〕
。所以半年后
，朱元璋即將試僉事統(tǒng)統(tǒng)撤回，府州縣按察分司盡數(shù)罷
除
。這件事足以令人深思
。朱元璋為什么撤回了試僉事？因?yàn)樗麄儧]能很好地履行自己的職責(zé)
；朱元璋為什么
在撤人的同時(shí)又罷去了按察分司
，即沒有再改派一批人而是廢止了府州縣的監(jiān)察機(jī)構(gòu)？因?yàn)樗X得問題的根本
不是出在五百三十一個(gè)試僉事身上
，而是在于按察分司的本身
。朱元璋并不一定有多么成熟的理性認(rèn)識(shí)，但他
在實(shí)踐中看到此法是行不通的
。他給后人留下了這樣一個(gè)問題：為什么在州縣設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)沒能達(dá)到預(yù)期目的
？按照商鞅的監(jiān)察原理，監(jiān)察者與被監(jiān)察者必須要做到“利異而害不同”
。相對(duì)來說
，中央的監(jiān)察官與省一級(jí)
的行政官員利害相異，中央監(jiān)察官在省里是超然的
，易于行使其監(jiān)察權(quán)
；省一級(jí)的監(jiān)察官與同級(jí)的行政官員雖
然藕絲難斷，但對(duì)于下一級(jí)的行政官吏卻也超然些
，也能發(fā)揮較好的作用
；但作為地方行政建制中最低一級(jí)州
縣的監(jiān)察官來說，他們沒有超然的余地
。中國(guó)古代監(jiān)察制度的一個(gè)突出特點(diǎn)是自上而下的監(jiān)督
，如果一個(gè)監(jiān)察
官不是自上而下地行使職權(quán)
，即沒有擺脫與其監(jiān)察對(duì)象的利害關(guān)系，就不可能指望他會(huì)卓有成效地進(jìn)行工作
。
明初在府州縣設(shè)立按察分司之所以失敗
，原因就在這里。
三
、以“乘傳周流”為特征的刺史出巡制
秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后
，“分天下以為三十六郡，郡置守
、尉
、監(jiān)”〔27〕?div id="4qifd00" class="flower right">
！氨O(jiān)”即“監(jiān)御史”
，也叫“監(jiān)
郡御史”，負(fù)責(zé)對(duì)地方官的監(jiān)督
。漢初曾一度廢除
。漢惠帝三年（前192年）， 又恢復(fù)了秦的御史監(jiān)郡制度
，
派遣御史監(jiān)察京師三輔
。漢武帝即位后，對(duì)地方監(jiān)察制度進(jìn)行了重大改革
。元封元年（前110年）
，廢除御史監(jiān)
郡制〔28〕。 元封五年（前106年）
，建立了新的監(jiān)察制度。他把全國(guó)劃分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)
，稱為十三部（州
）
。每部置一刺史，共十三刺史
，假印綬
，秩六百石，任期九年
，期滿可升任郡守〔29〕
。刺史每年八月起巡
行所部郡國(guó)，巡察時(shí)“乘傳（乘坐公家驛站馬車——引者按）周流”〔30〕
，年底回京奏報(bào)
。十三部刺史的出
現(xiàn)標(biāo)志著漢代地方監(jiān)察制度的正式確立。雖然刺史的地位較低
，但職責(zé)很大
，其監(jiān)察任務(wù)為六條：“一條
，強(qiáng)
宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱
，以眾暴寡
；二條，二千石不奉詔書遵承典制
，倍公向私
，旁詔守利，侵漁百姓
，
聚斂為奸
；三條，二千石不恤疑獄
，風(fēng)厲殺人
，怒則任刑，喜則淫賞
，煩擾刻暴
，剝截黎元，為百姓所疾
，山
崩石裂
，襖祥論言；四條
，二千石選署不平
，茍阿所愛，蔽賢寵頑
；五條
，二千石子弟恃怙榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān)
；
六條
，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)
，通行貨賂
，割損政令?div id="jfovm50" class="index-wrap">！薄?1〕監(jiān)察的對(duì)象
，除第一條是強(qiáng)宗豪右外，其
余五條都是二千石的郡守
。即以中級(jí)人員（六百石）巡行考察大吏（二千石）
，隨時(shí)向中央?yún)R報(bào)。這種方法被
后世學(xué)者所稱道
，說：“夫秩卑而命之尊
，官小而權(quán)之重
，此小大相制，內(nèi)外相維之意也”〔32〕
。刺史隸屬
于中央的御史中丞
，職權(quán)僅限于六條，六條之外不察〔33〕
，不得干預(yù)地方行政事務(wù)
。由于刺史秩卑而權(quán)重賞
厚，所以擔(dān)任刺史的人多能恪盡職守
，大膽工作
。昭帝時(shí)，魏相“遷揚(yáng)州刺史
，考案郡國(guó)守相
，多所貶退”〔
34〕。翟方進(jìn)“遷朔方刺史
，居官不煩茍
，所察應(yīng)條輒舉，甚有威名”〔35〕
。這類記載
，史不乏例。十三部
刺史制度對(duì)于整頓地方吏治
，加強(qiáng)中央集權(quán)統(tǒng)治
，無疑起到了積極作用。
刺史工作的特點(diǎn)是流動(dòng)式的
，即所謂“乘傳周流”
，巡察各地。這種做法可以防止刺史與地方官吏串通一
氣
，割斷他們?cè)诶﹃P(guān)系上的聯(lián)系
，保證監(jiān)察工作收到實(shí)效?div id="jfovm50" class="index-wrap">；谶@種考慮，武帝設(shè)立十三部刺史之初
，很可
能有意不安排刺史在其監(jiān)察區(qū)內(nèi)有固定的治所
。
西漢初置刺史時(shí)有無治所，歷來說法不一
。傳統(tǒng)的說法是無固定治所的
。《后漢書·百官五》劉昭注：“
孝武之末始置刺史
，監(jiān)糾非法
，不過六條
，傳車周流，匪有定鎮(zhèn)
?div id="jfovm50" class="index-wrap">！碧迫搜匾u了這種說法〔36〕。到了清代
，
有人提出異議
。全祖望在《經(jīng)史問答》中指出：“刺史行部必以秋分，則秋分以前當(dāng)居何所
，豈群萃于京師乎
？”王鳴盛《十七史商榷》卷十六“刺史治所”條，進(jìn)一步舉出《漢舊議》和《漢書·朱博傳》的例子〔37〕
，證明西漢刺史有治所
。《漢舊儀》的作者衛(wèi)宏是東漢初人
，當(dāng)熟知西漢制度
，但他只是籠統(tǒng)地說刺史“有常
治所”，沒有指明時(shí)間
，因而并不排出他是指后來之事
；朱博為西漢末年成帝時(shí)人，他講的刺史治所
，是指他
赴冀州上任時(shí)的事
。這里要把西漢設(shè)置刺史之初有無固定治所與西漢末年出現(xiàn)固定治所的兩個(gè)問題區(qū)別開來。
因此
，類似的例證似不足以說明刺史設(shè)置初即在行部?jī)?nèi)有固定治所
。因?yàn)椋吘埂逗鬂h書·郡國(guó)志》于刺史治
所之地均注明“刺史治”
，而《漢書·地理志》卻于刺史治所無一提及
。這是《漢書》作者的疏漏嗎？問題好
像并不這么簡(jiǎn)單
?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">！侗碧脮n·設(shè)官部》引《漢官儀》載：“孝武元封四年始御史、丞相之遷部刺史十三人乘
驛奏事
?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">！贝颂帯坝贰碑?dāng)指御史中丞而非御史大夫〔38〕。這是一條重要的史料
，說明十三部刺史最初可能
是由武帝責(zé)成御史中丞和丞相共同派遣的
，即當(dāng)時(shí)刺史的來源是在朝的監(jiān)察官和行政官員。那么他們?cè)谇锓中?br>部以前的時(shí)間不是可以仍居原來在京的官署嗎？這雖然只是一種推測(cè)
，卻不宜令人忽視
。而且從當(dāng)時(shí)十三部刺
史還是中央派駐地方的監(jiān)察官、行部之后即回京奏報(bào)這一性質(zhì)來看
，他們?cè)谛胁績(jī)?nèi)是不應(yīng)有固定或者說正式的
治所的
。
從西漢末期開始，刺史的地位上升
，并逐漸干預(yù)地方行政事務(wù)
。成帝綏和元年（前8年），改刺史為州牧
，
秩二千石〔39〕
， 加重了刺史的權(quán)力和地位，結(jié)果造成刺史本身性質(zhì)的變化
。至東漢末年
，原來的地方監(jiān)察官
終于逐步演變成地方行政長(zhǎng)官。
唐代監(jiān)察御史對(duì)尚書省六部實(shí)行監(jiān)察
，還負(fù)責(zé)巡按郡縣
，檢查地方官吏。監(jiān)察御史定員十人
，正八品上〔
40〕
。品秩雖低，但權(quán)限很大
。唐朝初年
，中央還隨時(shí)派遣其他御史或行政官員出使地方。貞觀初
，殿中侍御
史崔仁師奉命出使青州〔41〕
；貞觀二十年（646年）正月， 唐太宗派遣大理卿孫伏伽
、黃門侍郎褚遂良等二
十二人
，沿用漢代六條，“巡察四方
，黜陟官吏”〔42〕
。到了中宗神龍二年（706年）， 唐朝又設(shè)置了十道
巡按使
，以十道巡按的方式監(jiān)察地方
。《新唐書·百官志》載：“凡十道巡按
，以判官二人為佐，務(wù)繁則有支
使”，任期兩年
。十道巡按與監(jiān)察御史共同擔(dān)負(fù)監(jiān)察地方的職責(zé)
，但兩者也有所區(qū)別：十道巡按是一種經(jīng)常性
的地方巡按制度，擔(dān)任十道巡按的官員可以是監(jiān)察御史
，也可以是其他御史甚至行政官員〔43〕
；監(jiān)察御史出
巡時(shí)間不定，一般是地方出了大案要案
，需要中央監(jiān)察官前往處理時(shí)才出巡
，帶有皇帝敕命，具有特使色彩
。
唐朝前期
，政治開明，中央主要通過十道巡按以及監(jiān)察御史的方式
，對(duì)地方行使有效的監(jiān)察
