論述中國(guó)古代中央行政中樞組織及其演變【宰相制度】

論述中國(guó)古代中央行政中樞組織及其演變【宰相制度】

中樞一詞，有廣義和狹義之別。廣義上的中樞，泛指中央政府機(jī)關(guān)。狹義上的中樞，又指中央政府內(nèi)以宰相及相當(dāng)于宰相身份的人組成的官僚首腦機(jī)構(gòu)。這里所說的行政中樞組織取其狹義。官僚中樞組織的職能主要有二：一是參與朝廷決策等機(jī)務(wù)；二是多可總領(lǐng)諸司百官的行政活動(dòng)。它既是天子的喉舌、輔弼，又是百官的首腦。在中央及地方的行政管理中，朝廷行政中樞組織負(fù)有重大責(zé)任。

（一）秦漢朝廷行政中樞——丞相府與尚書臺(tái)

秦、西漢，朝廷行政中樞組織主要是丞相府。丞相，或稱相、相國(guó)，秦始皇沿襲秦國(guó)舊制而設(shè)。秦丞相為左、右二員。西漢或仍設(shè)左、右二丞相，或以一人“顓為丞相”。 丞相開府分曹治事，官屬名目較多，配置齊全。秦丞相的主要職責(zé)是“掌丞天子，助理萬機(jī)”，內(nèi)容涉及政教、選官、考課、刑罰、賦斂、工役諸方面。 西漢前期，丞相統(tǒng)領(lǐng)朝廷庶政，權(quán)位漸重。選用朝廷和地方官吏，統(tǒng)轄百官，主管郡國(guó)上計(jì)考課，自行誅罰予奪，總領(lǐng)百官朝議奏事，協(xié)助皇帝決定國(guó)家大政，封駁諫議等，都在其職權(quán)范圍之內(nèi)。西漢皇帝之下大體是實(shí)行丞相負(fù)責(zé)制的。作為百官之長(zhǎng)的丞相，可以在外朝開府，自辟僚屬，以丞相府充任皇帝藉以集事的行政中樞，依照皇帝的旨意，較獨(dú)立地行使各項(xiàng)權(quán)力。西漢丞相不僅能自行懲辦千石左右的太中大夫等中級(jí)官員，對(duì)內(nèi)史之類的二千石大臣，也可以“先斬”后請(qǐng)。至于家居官宦的按治，更毋需奏請(qǐng)了。 丞相還能在某種程度上節(jié)制九卿。然而，漢武帝以降，不少丞相因與皇帝發(fā)生權(quán)力沖突被殺。丞相權(quán)勢(shì)大為削弱。多數(shù)居丞相位者“無所能發(fā)明功名著于世”，上述固有職能自然無法充分發(fā)揮和運(yùn)用了。

尚書臺(tái)是由九卿之一的少府屬官尚書發(fā)展而來的。秦、西漢前期，尚書只是皇帝與丞相列卿間“掌通章奏”，收發(fā)文件的宮廷侍從。 漢武帝忌恨丞相權(quán)重，開始利用若干名尚書（宦官任尚書時(shí)即稱中書），或給少數(shù)親信大臣領(lǐng)尚書事等加官，讓他們?cè)谥谐瘏f(xié)助皇帝處理機(jī)務(wù)。成哀之際，又正式設(shè)置三公（司徒、司空、司馬），廢止了丞相負(fù)責(zé)制。丞相之名也易為司徒。盡管如此，迄西漢末，尚書僅是以“中朝官”的形態(tài)倚仗皇權(quán)挾制丞相及三公，尚未完全取代丞相的行政中樞地位。 東漢初，光武帝劉秀懲于王莽篡位，進(jìn)一步削奪三公之權(quán)。此時(shí)的尚書，才成為繼丞相府后的新的朝廷行政中樞。

尚書臺(tái)之稱，始于漢靈帝時(shí)期。尚書臺(tái)長(zhǎng)官為尚書令，又有仆射一員，尚書六員，合為“八座”。下設(shè)二千石曹、民曹、客曹、常侍曹等六曹辦事機(jī)構(gòu)。起初，尚書臺(tái)長(zhǎng)官秩位僅千石，但能夠“出納王命，政賦四?！?，統(tǒng)轄朝廷主要政務(wù)。諸如選舉任用，考課官吏，刑獄誅賞，監(jiān)督公卿等，漸次成為尚書臺(tái)的合法權(quán)力。 尚書臺(tái)可以直接對(duì)公卿下達(dá)政令。長(zhǎng)官尚書令也能享受行路專道和朝會(huì)專席等殊遇。

作為新的朝廷行政中樞，東漢尚書臺(tái)與西漢丞相府有一定差異。第一，尚書臺(tái)設(shè)于宮內(nèi)中朝，而不在外朝。第二，雖有所屬機(jī)構(gòu)和辦事僚佐，但長(zhǎng)官屬員均由皇帝選定，對(duì)皇帝的私人隸屬性較強(qiáng)。第三，重在總攬機(jī)務(wù)，所兼行政節(jié)制機(jī)能尚不十分顯著。第四，實(shí)行尚書“八座”群體負(fù)責(zé)制，“大事八座連名，而有不合，得建異議”。 由此，開啟群體宰相輔政的先河。

（二）魏晉南北朝隋唐朝廷行政中樞——尚書、中書、門下三省

魏晉南北朝時(shí)期的朝廷中樞組織在東漢尚書臺(tái)的基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)尚書、中書、門下三省遞代為中樞的狀況。

曹魏建立后，“總齊機(jī)衡，允厘六職”的尚書臺(tái) ，正式從名分上脫離了太府屬官系統(tǒng)。由于尚書臺(tái)部曹漸多，機(jī)構(gòu)龐大，遂從宮內(nèi)遷到外朝，成為名符其實(shí)的中央最高行政管理機(jī)關(guān)。兩晉南北朝均沿襲此種建置。劉宋以降，因尚書臺(tái)（寺）居建禮門內(nèi)，又改稱尚書省。其長(zhǎng)官尚書令、副貳仆射也相應(yīng)被稱為“宰相”和“副相”。 與此同時(shí)，尚書省的組織機(jī)構(gòu)日臻嚴(yán)密，所屬部曹不斷擴(kuò)充完善。有時(shí)分為十幾曹，有時(shí)多至三十余曹。

中書省之立，始于魏文帝曹丕擢魏王府幕僚劉放、孫資充中書監(jiān)、令。隨著尚書令宰相地位的獲取和權(quán)勢(shì)的上升，尚書令與皇帝的關(guān)系變得疏遠(yuǎn)起來，也難免發(fā)生君相間常見的權(quán)力分配方面的沖突。魏明帝等轉(zhuǎn)而倚重中書監(jiān)，使之出納王命，掌管機(jī)務(wù)，逐步替代了原來的尚書臺(tái)。朝廷中樞實(shí)際權(quán)力又由尚書臺(tái)轉(zhuǎn)移到中書監(jiān)。尚書臺(tái)（省）反而降至受成執(zhí)行的地步。中書監(jiān)后易名為中書省，俗稱“鳳凰池”。 長(zhǎng)官為監(jiān)、令，下設(shè)侍郎、舍人、秘書、著作郎等。南朝時(shí)，中書舍人掌詔敕草擬，秉政專斷，最受“恩幸”。 權(quán)勢(shì)反居監(jiān)、令、侍郎之上。且得以置二十一局分典尚書省諸曹的章奏令詔。所謂南朝寒族掌機(jī)要，即是通過中書舍人一職來實(shí)現(xiàn)的。

門下省起源于東漢的侍中寺。東漢尚書臺(tái)在宮內(nèi)正式充任朝廷行政中樞之際，皇帝就設(shè)士人充職的侍中寺在省禁（后宮）與宦官一起負(fù)責(zé)皇帝左右的生活服侍，并傳遞披閱尚書臺(tái)奏章。由此，侍中作為皇帝侍從較多介入了宮廷機(jī)務(wù)。東漢末，宦官勢(shì)力被翦滅，侍中寺擴(kuò)充為侍中省。東晉哀帝時(shí)，又把魏晉以來共同負(fù)責(zé)“平尚書奏事”的侍中、散騎常侍等官合并為門下?。ㄩT下即黃門下之義）。 門下省長(zhǎng)官為侍中，下設(shè)散騎常侍、給事黃門侍郎、給事中等。其職司主要是傳遞奏章詔令和“備切問近對(duì)，拾遺補(bǔ)闕。由于親近皇帝，門下省諸官介入機(jī)務(wù)甚多 。尤其是北朝門下省侍中等，往往“長(zhǎng)值禁內(nèi)，參決軍國(guó)大政，萬機(jī)之事，無不預(yù)也”。 于是，門下省及其長(zhǎng)官侍中也漸漸進(jìn)入了中樞組織和宰相行列。

魏晉南北朝尚書、中書、門下三省遞次進(jìn)入朝廷行政中樞的結(jié)果，使三省長(zhǎng)官相繼成為握有某種實(shí)權(quán)的宰相。凡是被皇帝委以機(jī)密，參與決策的三省長(zhǎng)官，都是真宰相。這樣，朝廷行政中樞組織就由東漢尚書臺(tái)“八座”宰相，過渡到范圍更廣的三省群體宰相制。 三省的權(quán)力各有偏重，表現(xiàn)了某種互相制衡的機(jī)制。同時(shí)，尚書、中書、門下三省又因和省禁皇權(quán)的近密關(guān)系及皇帝個(gè)人的倚重，各在中樞組織中占據(jù)不同的位置。由于三省制剛剛形成，彼此間的分工、協(xié)調(diào)、配合，還不甚明確。比較常見的倒是，尚書、中書、門下三省在皇帝專制支配下對(duì)中樞組織內(nèi)主導(dǎo)地位的角逐。三省何者充當(dāng)行政中樞組織的核心，在魏晉南北朝各個(gè)政權(quán)或各個(gè)時(shí)期常常是不一樣的。

隋及唐初，沿襲魏晉南北朝三省制，中書、門下、尚書三省長(zhǎng)官（中書令、侍中、尚書令或左右仆射）并為宰相。隋文帝還正式廢罷三公（太尉、司徒、司空）府屬，使三公成為一種榮譽(yù)稱銜或加官。相應(yīng)地，三省長(zhǎng)官的宰相地位也就名符其實(shí)了。開始，三省均為“宰相之司存”， 共同構(gòu)成宰相中樞組織。三省之間又有分工：中書省草擬詔旨，門下省掌糾駁和出納王命，尚書省掌政令執(zhí)行。就朝廷機(jī)務(wù)執(zhí)掌而言，中樞組織又主要是由部分設(shè)在宮內(nèi)的中書、門下二省構(gòu)成。若遇軍國(guó)政事，三省長(zhǎng)官即到設(shè)于門下省（一度遷至中書?。┑恼绿茫套h參決。此時(shí)的政事堂，既是三省的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，又是臨時(shí)議政場(chǎng)所。貞觀以后，三省長(zhǎng)官以外的其他較低級(jí)官吏擔(dān)任宰相的漸多?！巴袝T下三品”“同中書門下平章事”，漸成為宰相的專稱。 三省長(zhǎng)官尚書仆射、中書令、侍中等反被摒出宰相圈子。唐前期，三省長(zhǎng)官及其他官員入相均為兼職。他們?cè)谡绿檬窃紫?，回到各部門又是各省各司的長(zhǎng)官。玄宗開元以后，宰相構(gòu)成發(fā)生變動(dòng)：宰相由兼職演化為專職。原先宰相的臨時(shí)議政和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)政事堂，逐漸成為宰相專門的日常辦公機(jī)構(gòu)。政事堂后來正式易名“中書門下”，附設(shè)吏、樞機(jī)、兵、戶、刑禮五房，分掌庶務(wù)， 此“中書門下”，又成為唐中后期朝廷的中樞組織。 唐代“政事堂”和“中書門下”， 相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)實(shí)行群體宰相輪流執(zhí)政秉筆的制度，或十日一更，或一日一更。秉筆宰相負(fù)責(zé)主持政事堂會(huì)議，值宿政事堂，承接詔旨，處理日常政務(wù)，權(quán)力很大

（三）宋元朝廷行政中樞——中書門下與中書省

宋代仍置中書、門下、尚書三省，但自宋初，三省并不發(fā)揮原有的效用。真正的朝廷行政中樞組織是設(shè)在宮禁之內(nèi)的“中書門下”，或稱“政事堂”。中書門下的長(zhǎng)官為同中書門下平章事，副貳是參知政事。此時(shí)，朝廷以樞密使、三司使分掌軍權(quán)、財(cái)權(quán)，但在行政方面，中書門下集原來門下、中書、尚書三省的主要職能于一身，權(quán)力不謂不大。神宗元豐改制，廢罷中書門下，恢復(fù)中書省擬旨，門下省審復(fù)，尚書省執(zhí)行的舊制。又以尚書左、右仆射兼門下、中書侍郎為正宰相，門下、中書侍郎，尚書左、右丞各一人為副宰相。南宋時(shí)，改立左、右丞相和參知政事為正、副宰相。另設(shè)平章軍國(guó)重事，位居正、副宰相之上。盡管宰相名稱和人員構(gòu)成變動(dòng)較多，但正、副宰相在三省之外，群體議政奏聞，共同處理庶政的體制，始終沒有改變。以上正、副宰相及其議政場(chǎng)所“都堂”，構(gòu)成了元豐以后實(shí)際上的中樞組織。這 一階段的中書、門下、尚書三省，或在宰相群體與皇帝決策后“同奉圣旨”頒下，或由宰執(zhí)通治和分治，原先分工協(xié)同，互相制衡的機(jī)能，顯著退化了。

元代以中書省為朝廷行政中樞組織。中書省位于宮城（大內(nèi)）之前。長(zhǎng)官中書令由皇太子兼任。下設(shè)右、左丞相，平章政事，右丞，左丞，參知政事共八員，號(hào)八府宰相。當(dāng)時(shí)，掌軍事的樞密院，掌監(jiān)察的御史臺(tái)等，多有直接上奏權(quán)和獨(dú)立擬選官權(quán)。怯薛近侍也常從內(nèi)廷侵染朝廷機(jī)務(wù)。但中書省大體掌握著行政中樞的主要權(quán)力。由于三省制消亡，元代中書省得以直轄吏、戶、禮、兵、刑、工六部（先為左三部、右三部），重新兼有了行政節(jié)制機(jī)關(guān)的職能。

（四）明清朝廷行政中樞——內(nèi)閣與軍機(jī)處

明初襲元制，設(shè)中書省為朝廷行政中樞。洪武十三年（1380 ），朱元璋為強(qiáng)化皇帝專制，廢罷丞相為首的中書省，自操威柄，綜領(lǐng)六部，從制度上取消了皇帝之下的宰相中樞組織。然而皇帝躬理庶政，應(yīng)接不暇，不可能長(zhǎng)久維持。洪武后期，即開始任用少數(shù)翰林院官，加殿閣大學(xué)士銜，在宮內(nèi)協(xié)助皇帝審閱平駁奏章。明成祖奪位，以新帝耳目心腹入閣的若干大學(xué)士，參與御前機(jī)務(wù)漸多。而后，內(nèi)閣大學(xué)士或兼六部尚書，或加太保太傅等號(hào)，品秩也由原先的正五品逐步升至正二品、正一品。內(nèi)閣大學(xué)士?jī)?nèi)有首輔、次輔、群輔之別，其下還有中書舍人等少數(shù)屬員，共同組成了皇帝宮廷御用秘書班子。內(nèi)閣的職司主要是草擬詔旨和奏章“票擬”。 票擬權(quán)在握，表明內(nèi)閣已成為無宰相之名而有宰相之實(shí)的中樞組織。明中葉，六部往往承奉內(nèi)閣旨意行事，某種程度上已退居從屬地位了。

清代沿用明內(nèi)閣輔政制，但內(nèi)閣始終不是完全的朝廷行政中樞。康熙、雍正以前，朝廷軍國(guó)大事往往由議政王大臣會(huì)議及其常議機(jī)構(gòu)議政處議處。雍正帝在康熙南書房的基礎(chǔ)上，正式設(shè)立軍機(jī)處。此后一百八十年，軍機(jī)處作為御用秘書班子的內(nèi)廷部分，主要充當(dāng)了事實(shí)上的朝廷中樞組織。軍機(jī)處設(shè)于皇宮隆宗門內(nèi)。比較特殊的是，軍機(jī)處無官署，無專官，無屬吏。軍機(jī)大臣、軍機(jī)大臣上行走等，均由皇帝從親王、大學(xué)士、尚書、侍郎中挑選而兼任。軍機(jī)處的職責(zé)主要是：擬寫皇帝諭旨，處理奏折，日值禁廷，奉旨與議機(jī)務(wù)，協(xié)助皇帝處理軍政庶事（如升革文武官員，科舉考官試題審議，審復(fù)重大獄案，查考兵馬錢糧等）。軍機(jī)處辦理機(jī)密要政，既保密迅速，又始終聽命和附屬于皇帝，無甚獨(dú)立性。它反映了在清代皇帝極端獨(dú)裁專制下行政中樞的扭曲與變態(tài)。

軍機(jī)處總理宮廷機(jī)要后，設(shè)于午門之內(nèi)太和門之外的內(nèi)閣，仍負(fù)責(zé)日常內(nèi)外大臣本章審閱和票擬。但票擬等范圍主要是比較公開的題本批閱。內(nèi)閣還負(fù)責(zé)皇帝所有“明降”諭旨的頒發(fā)，即軍機(jī)處承奉的“明降”諭旨都要轉(zhuǎn)給內(nèi)閣，由內(nèi)閣抄發(fā)各部及六科施行。在某種意義上，軍機(jī)處是皇帝近旁的“內(nèi)閣之分局”，內(nèi)閣則是軍機(jī)處的外圍或附庸。

歷代行政中樞組織，以皇帝與宰相間的權(quán)力分配為背景，不斷演化，呈現(xiàn)丞相開府秉鈞（秦、西漢），群體宰相輔政（東漢至宋元），御用秘書班子掌樞機(jī)（明清）三種情況。丞相開府秉鈞，屬丞相負(fù)責(zé)制，處于輔政地位的丞相僅一二名，權(quán)勢(shì)較重。群體宰相輔政，宰相均為三名以上的群體，中樞組織內(nèi)集體議政擬決機(jī)務(wù)。從整體看，群體宰相權(quán)力未見多大削弱，但每名成員已不復(fù)有秦、西漢丞相式的赫然權(quán)勢(shì)了。御用秘書班子掌樞機(jī)，其成員已全無宰相名分，僅是以從屬于皇帝的內(nèi)廷侍臣秘書辦理機(jī)務(wù)。三種情況的遞次演變，使中樞組織和執(zhí)行宰輔職能的大臣，越來越難對(duì)皇帝獨(dú)裁形成多少限制，而只能順從和隸屬于皇權(quán)了。

需要說明，上述三種情況只是概言中樞組織權(quán)力結(jié)構(gòu)演變的大致趨勢(shì)。具體到某個(gè)朝代或某個(gè)皇帝，由于復(fù)雜原因，制度條文與實(shí)施情況，皇帝自身愿望和實(shí)際效果，常常相背離。例如，在丞相開府輔政體制下，秦始皇極端獨(dú)裁專制又聞名于世；明內(nèi)閣以御用秘書班子輔政，張居正、嚴(yán)嵩等首輔卻權(quán)傾朝綱，不亞于秦、西漢時(shí)的某些丞相。這類特殊現(xiàn)象，應(yīng)予一定重視，但并不影響中樞組織遞次演變的大勢(shì)。

轉(zhuǎn)自：歷史學(xué)考研與就業(yè)

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