陳躍：晚清新疆與臺灣建省之比較研究

晚清時，清政府對邊疆地區(qū)采取強化治理舉措，主要表現(xiàn)之一就是新疆和臺灣建省。目前，學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究取得了豐碩成果，①然而很少有學(xué)者把二者進(jìn)行比較研究。②新疆和臺灣建省是清政府在面臨邊疆危機的大背景下采取的積極舉措，目的是加強對邊疆的管理，增強邊防力量，維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。然而新疆地處西北內(nèi)陸，受到沙俄以及中亞諸多外部勢力的干涉，而臺灣身處東南海疆，孤懸海中，受到日本和法國勢力的侵?jǐn)_，故此兩地建省的背景、過程和結(jié)果雖有類似之處，但又各具特點。

一

晚清時中國西北邊疆和海疆均面臨著空前的邊疆危機，西方列強對新疆和臺灣的窺覬已嚴(yán)重威脅到中國邊疆安全。邊疆危機的加劇，迫使清政府不得不改變以往對新疆和臺灣的治理方式。設(shè)置行省以強化統(tǒng)治，是大勢所趨。因此，新疆與臺灣建省在諸多方面具有相同點。

（一）新疆、臺灣建省是晚清政府在邊疆危機情況下為保疆固圉做出的積極舉措

1840年后，西方列強不斷鯨吞蠶食中國領(lǐng)土、領(lǐng)海。在東北和西北邊疆，沙俄先后通過一系列不平等條約迫使清政府割讓一百多萬平方公里的領(lǐng)土，其中西北被割讓40余萬平方公里，使得原本新疆統(tǒng)治中心的伊犁反而變成邊陲城市。同治年間，新疆伊犁爆發(fā)起義，清政府在伊犁的統(tǒng)治遭到重大挫折。內(nèi)亂未消，外患接踵，浩罕軍官阿古柏乘機入侵新疆；沙俄也趁火打劫，出兵強占伊犁，新疆面臨著空前危機。重視西北邊疆的左宗棠在收復(fù)新疆的戰(zhàn)役開始前，已經(jīng)籌劃新疆治理新方式。他認(rèn)為新疆應(yīng)改設(shè)行省，以加強西北防御。

與新疆遙遙相對，作為我國東南海上門戶的臺灣，戰(zhàn)略地位突出，成為列強窺伺的重要目標(biāo)。同治十三年（1874），日本借口“牡丹社事件”，悍然出兵侵占臺灣。清政府更加深刻認(rèn)識到臺灣戰(zhàn)略重要性，因此對臺灣治理態(tài)度開始有所轉(zhuǎn)變。處理“牡丹社事件”的福建船政大臣沈葆楨奏請將福建巡撫移駐臺灣，加強臺灣防護(hù)。中法戰(zhàn)爭期間，法軍侵占臺灣的基隆和澎湖，封鎖臺灣海面，再次刺激了清政府官員的神經(jīng)。在此背景下，左宗棠提議設(shè)立臺灣省。

（二）晚清“海防”與“塞防”并重的國防理念的具體體現(xiàn)

新疆和臺灣建省，不能僅僅放在傳統(tǒng)的行政管理層面考慮，更應(yīng)從中國國防戰(zhàn)略的高度深入觀察。中國疆域在經(jīng)過數(shù)千年的發(fā)展和演變后，最終在清朝前期穩(wěn)定下來。一個西起巴爾喀什湖、北至外興安嶺、南至南沙群島、東至庫頁島的龐大清帝國屹立在太平洋西岸。從地勢看，中國是一個負(fù)陸面海的國家，這就決定了中國的國防戰(zhàn)略必須是“海防”與“塞防”并重。西北地區(qū)位于我國地勢的第二階梯，歷來被史家和政治家視為地理上游，舍棄西北就會喪失地理上的高地。故此，秦、漢、隋、唐、元、明諸朝，均對西北邊陲積極經(jīng)營，以保東部安全。另外，唐代以前，以關(guān)中平原為核心的黃河中下游地區(qū)是當(dāng)時經(jīng)濟重心，且外部威脅也主要來自西北和北方。無論是從軍事地理，還是從經(jīng)濟地理角度觀察，加強“塞防”應(yīng)是中國國防重點所在。

同時，中國東部和南部海疆廣袤，歷來是聯(lián)系東亞、南亞和西洋的重要通道。海洋聯(lián)系海島，毗連富饒的沿海平原，舍棄海疆就會把廣袤的東部平原直接暴露在敵人兵鋒下。另外，自唐中期以降，太湖流域經(jīng)濟發(fā)展迅猛，經(jīng)濟重心已轉(zhuǎn)移到東南沿海地區(qū)。近代以來，上海、廈門等沿海城市被迫開埠，要保護(hù)中國沿海經(jīng)濟，勢必要增強中國海疆的管理力度，擴大軍事防御范圍。這樣，增強海防成為中國國防的核心內(nèi)容之一。

（三）兩地建省均經(jīng)過長期的輿論和實踐準(zhǔn)備

“立國有疆，制置方略各有攸宜”。③邊疆建省，是古代中央政府邊疆管理的重要內(nèi)容。不過，長期以來，古代中央政府多據(jù)邊疆的特殊之情，采用“因俗而治”的治理方式。④邊疆設(shè)省，是清朝統(tǒng)治者面臨前所未有的重大課題。如清廷所言：“新疆議設(shè)行省，事關(guān)始創(chuàng)，必須熟籌于事前，內(nèi)能收效于日后?！雹蓦m然清廷對邊疆設(shè)省較為謹(jǐn)慎，但新疆和臺灣兩地設(shè)省也有長期輿論準(zhǔn)備和堅實的實踐基礎(chǔ)。

首先，輿論準(zhǔn)備。輿論準(zhǔn)備就是學(xué)界和政界對邊疆地區(qū)建省的建議與呼吁。早在1820年，學(xué)者龔自珍就發(fā)表《西域置行省議》和《御試安邊綏遠(yuǎn)疏》兩文，呼吁在西域建省。此后，魏源也在《西北邊域考》及《答友人問西北邊事書》等著作中倡言新疆設(shè)省。對此，目前學(xué)界予以高度評價，認(rèn)為這為新疆建省的醞釀階段。⑥

臺灣建省的輿論準(zhǔn)備則更早。乾隆二年（1737），內(nèi)閣學(xué)士兼禮部侍郎吳金就在《敬陳臺灣利弊請設(shè)專員彈壓以重海防事者》中明確提出：“宜將治臺（灣）另分一省，專設(shè)巡撫一員，帶兵部侍郎銜，（撫戢）臺灣地方，統(tǒng)轄文武，凡錢谷、刑名、考成、調(diào)遣、（薦）舉、應(yīng)劾，俱聽其題奏辦理。庶責(zé)任既專，就近稽查，則屬員自不能掩飾廢弛，于海防重地大有裨益?！雹呷欢?dāng)時清廷堅持閩臺合體治理，故沒有同意。迨至同治年間，福建督撫多次因福建與臺灣協(xié)餉分配而頻生抵牾，臺灣建省之議因之再起。光緒二年（1876），刑部侍郎袁保恒提議改福建巡撫為臺灣巡撫。這引起李鴻章、沈葆楨、王凱泰、丁日昌等重臣的激烈辯論。該問題的爭辯不休，對臺灣海防建設(shè)帶來嚴(yán)重影響。光緒十一年（1885），左宗棠上奏《復(fù)陳海防應(yīng)辦事宜請專設(shè)海防全政大臣折》和《臺防緊要請移福建巡撫駐臺鎮(zhèn)懾折》，從戰(zhàn)略上論述了海防建設(shè)和臺灣建省的重要性、必要性和可行性，為臺灣建省提供了最重要的輿論準(zhǔn)備。

其次，實踐基礎(chǔ)。行省制度是國家地方行政制度的重要內(nèi)容，處于第一層次。行省之下設(shè)立府、州、廳、縣等若干行政層級。新疆和臺灣地區(qū)設(shè)立府、州、廳、縣等行政制度，為最終的行省建立奠定了實踐基礎(chǔ)，這正是清廷建省時所要求的“先實后名”。⑧

清政府在確立新疆軍府制的同時，還針對新疆內(nèi)部特點，分別建立起州縣制、伯克制和扎薩克制。其中，州縣制主要施行于烏魯木齊以東的漢人移居較多地區(qū)。乾隆三十八年（1773），清政府在巴里坤設(shè)置鎮(zhèn)西府，附府建立宜禾縣，改烏魯木齊為迪化州，置昌吉縣，隸屬鎮(zhèn)西府。此后，清廷又在烏魯木齊設(shè)立鎮(zhèn)迪道，升迪化為直隸州，領(lǐng)吉昌、阜康、綏來（即瑪納斯）三縣以及呼圖壁巡檢、吉木薩縣丞；鎮(zhèn)西府則下轄宜禾、奇臺二縣，吐魯番、哈密二廳；庫爾喀喇烏蘇、精河、喀喇巴爾噶遜糧員各一人。新疆上述地區(qū)府、州、廳、縣的設(shè)立，為新疆建省奠定基礎(chǔ)。

臺灣在建省之前，康熙二十三年（1684），清政府置臺灣府，治今臺南，轄臺灣、鳳山、諸羅三縣，隸屬福建省管理。雍正初年，清廷又添設(shè)了彰化縣、淡水廳和澎湖廳，共有1府4縣2廳。乾隆年間，改諸羅縣為嘉義縣。嘉慶年間，增設(shè)噶瑪蘭廳?！澳档ど缡录焙?，福建船政大臣沈葆楨加快臺灣行政建設(shè)步伐。臺灣府增設(shè)恒春縣和卑南、埔里社二廳；新建臺北府，改淡水廳為淡水縣，噶瑪蘭廳為宜蘭縣，新設(shè)新竹縣和雞籠廳。至此，建省前，臺灣已經(jīng)設(shè)立2府8縣4廳，為臺灣建省奠定堅實基礎(chǔ)。

（四）清廷堅持“內(nèi)外相維”原則，“分而不分，不合而合”，新疆隸屬陜甘總督，臺灣則是隸屬閩浙總督

行政區(qū)劃就是國家為進(jìn)行分級管理而實行的國土和政治、行政權(quán)力的劃分。每個行政區(qū)劃就是國土上一個個權(quán)力板塊，每個行政區(qū)的長官手握地方大權(quán)。自古以來，中央政府一向害怕地方做大，尾大不掉。作為加強對地方控制手段之一，中央政府往往在地方各行政區(qū)劃之上，再設(shè)立跨越幾個行政區(qū)的官員。自明中期以降至清朝，各省最高行政長官為巡撫，巡撫之上設(shè)總督，統(tǒng)轄一省或二三省。這就形成一個權(quán)力鏈，把各個行省串聯(lián)起來，形成“內(nèi)外相維”、互相掣制的管理體制。同樣，對于新疆和臺灣這兩個重要邊疆省份，清政府也不敢完全把權(quán)力放給新疆和臺灣的巡撫，而是分別命名為“甘肅新疆巡撫”和“福建臺灣巡撫”，分隸陜甘總督和閩浙總督。較之當(dāng)時全國的其他行省巡撫名稱，這兩個行省巡撫名稱尤為獨特，而這正是清廷匠心獨運之處。

關(guān)于新疆建省，左宗棠和劉錦棠的不同在于，左宗棠建議新疆要另為一省，而劉錦棠則建議把新疆和甘肅合為一體。⑨光緒八年（1882），他在《新疆各道廳州縣請歸甘肅為一省折》中明列三大理由。一是，新疆當(dāng)時所設(shè)各廳州縣，“總共不過二十余處，即將來地方日益富庶，所增亦必?zé)o多”，難自成一??；二是，新疆和甘肅，地理毗連，形同唇齒，應(yīng)一體考慮；三是，新疆孤懸西北，所需糧餉等皆來自陜甘。若把甘肅、新疆劃分兩省，則新疆不免孤懸絕域，難以自存，“故新疆甘肅勢難分為二省”。⑩劉錦棠的三個理由合理且充分，得到清廷的認(rèn)可。光緒十年（1884），清政府正式任命劉錦棠為“甘肅新疆巡撫”，頒給其關(guān)防亦是如此。另，為統(tǒng)籌新疆甘肅兩省事務(wù)，陜甘總督關(guān)防內(nèi)有“兼管甘肅巡撫”字樣。

自康熙朝始，臺灣及其附屬島嶼一向隸屬于福建省，臺灣與福建形成緊密聯(lián)系。自乾隆朝以來，吳金、袁保恒等諫言臺灣建省者，均強調(diào)臺灣應(yīng)單獨建省，設(shè)立臺灣巡撫。左宗棠在《臺防緊要請移福建巡撫駐臺鎮(zhèn)懾折》中也強調(diào)把福建巡撫改為臺灣巡撫。清廷最初也同意左宗棠的建議。光緒十一年（1885）九月初五日的圣諭中就明訓(xùn)：“著將福建巡撫改為臺灣巡撫，常川駐扎，福建巡撫事即著閩浙總督兼管，所有一切改設(shè)事宜，該督撫詳細(xì)籌議奏明辦理?！保?1）很快，閩浙總督楊昌?；刈啵骸芭_灣雖設(shè)行省，必須與福建聯(lián)成一氣，如甘肅、新疆之制?！眲憘饕苍凇蹲褡h臺灣建省事宜折》中認(rèn)為：“臺灣本隸福建，巡撫應(yīng)照新疆名曰‘福建臺灣巡撫’。凡司道以下各官，考核大計閩省由總督主政，臺灣由巡撫主政，照舊會銜。巡撫一切賞罰之權(quán)，仍巡撫自主，庶可聯(lián)成一氣，內(nèi)外相維，不致名分畛域?！彼ㄗh清廷仿照陜甘總督關(guān)防之例，閩浙總督關(guān)防內(nèi)添鑄“兼管福建巡撫”字樣，得到清廷采納。

（五）分省而治，培養(yǎng)中國邊疆的戰(zhàn)略支撐點，左宗棠對新疆、臺灣建省做出重要貢獻(xiàn)

新疆建省，左宗棠功績直越，他是新疆建省的倡導(dǎo)者、規(guī)劃師和實踐人。光緒元年（1875），左宗棠在給友人劉克庵的書信中就坦言：“近奉諭旨，以海防機括，視塞防之得手與否，督辦新疆軍務(wù)，重在防俄羅斯之與英勾結(jié)以謀我，不在討回也?！彼J(rèn)為，此事應(yīng)“須規(guī)畫久遠(yuǎn)，如劃分疆界，駐兵置守，立省設(shè)郡縣，定錢糧，收榷稅諸多大端，非二三年之久不能籌定”。（12）這是左宗棠首次提出在新疆設(shè)省。他是新疆建省的重要倡導(dǎo)者。

此后，左宗棠在《遵旨統(tǒng)籌全局折》、《復(fù)陳新疆情形折》和《復(fù)陳新疆宜開設(shè)行省請先簡督撫臣以專責(zé)折》中從防止沙俄侵略、改革新疆的政治經(jīng)濟、加強新疆邊防和節(jié)約國家開支立論，闡述新疆建省的重要性與必要性，把收復(fù)伊犁和改建行省統(tǒng)一考慮，并對新疆建省的內(nèi)部行政區(qū)做了詳細(xì)規(guī)劃，他是新疆建省的重要規(guī)劃師。

臺灣建省之議，始于乾隆二年（1737）的內(nèi)閣學(xué)士兼禮部侍郎吳金。（13）遲至光緒二年（1876）刑部侍郎袁保恒提議改福建巡撫為臺灣巡撫，（14）但遭到清廷反對。鑒于海防壓力日增，臺防日臻緊要，左宗棠于光緒十一年（1885）六月十八日上奏《復(fù)陳海防應(yīng)辦事宜請專設(shè)海防全政大臣折》和《臺防緊要請移福建巡撫駐臺鎮(zhèn)懾折》。他對此前關(guān)于臺灣是否設(shè)巡撫的諸多觀點一一剖析，認(rèn)為：“王凱泰因該地瘴癘時行，心懷畏卻，故沈徇其意，而改為分駐之議；而丁日昌所請重臣督辦，亦非久遠(yuǎn)之圖；皆不如袁保恒事外旁觀，識議較為切當(dāng)”。他分析臺灣建省的重要性和可行性：“夫臺灣雖系島嶼，綿亙亦一千余里。舊制設(shè)官之地，只濱海三分之一。每年收榷關(guān)稅，較之廣西、貴州等省，有盈無絀。倘撫番之政果能切實推行，自然之利不為因循廢棄，居然海外一大都會也。且以形勢言，孤注大洋，為七省門戶，關(guān)系全局，甚非淺鮮?！倍谂_推行新的政策，如訓(xùn)練軍隊、整頓吏治、培養(yǎng)風(fēng)氣和疏浚利源等項，“非有重臣以專駐之，則辦理必有棘手之處”。故此，他認(rèn)為：“惟有如袁保恒所請，將福建巡撫改為臺灣巡撫，所有臺灣一切應(yīng)辦事宜，概歸該撫一手經(jīng)理。庶事有專責(zé)，于臺防善后大有裨益?！敝劣谂_灣建省后可能出現(xiàn)因分省而接濟難通的問題，他認(rèn)為不足為慮。因為一則臺灣當(dāng)?shù)禺a(chǎn)米甚富；二是臺灣與內(nèi)地只有一水之隔，便于販運。至于協(xié)濟餉項，只要規(guī)劃合理，亦可解決。接著，左宗棠又闡述了對臺灣建省與福建省的協(xié)濟和分權(quán)的解決方法：“分省之后，飭下部臣，劃定協(xié)餉數(shù)目，限期解濟，由臺撫臣督理支用，自行造報，不必與內(nèi)地照商，致多牽掣。委用官員，請援江蘇向例，于各官到閩后，量缺多少，簽分發(fā)往。學(xué)政事宜，并歸巡撫兼管。勘轉(zhuǎn)命案，即歸臺灣道就近辦理。其余一切建置分隸各部之政，從前已有成議，毋庸變更。”（15）

需要注意的是，左宗棠的新疆和臺灣建省方案，有一個非常明確的思想，就是新疆和臺灣單獨建省，分省而治，在行政上分別與毗連的甘肅省和福建省劃分界限。這是為了突出和強調(diào)新疆與臺灣兩地的重要性，把新疆和臺灣培養(yǎng)成中國在西北陸疆和東南海疆兩大方向上自主性較大的戰(zhàn)略支撐點，卻沒有充分考慮到新疆與甘肅、臺灣與福建的緊密聯(lián)系。另外，新疆幅員遼闊且與甘肅有沙漠相隔，孤懸西北；臺灣及其附屬島嶼與福建有海峽相阻，孤懸海中。地理上的不便，可能會帶來中央對兩地控制力的減弱，這是清廷不愿看到的。因此，當(dāng)劉錦棠提出新疆與甘肅合為一體，楊昌浚和劉銘傳提出臺灣與福建聯(lián)成一氣時，他們的建議很快得到清廷認(rèn)可。左宗棠在新疆和臺灣建省上更多強調(diào)兩地的自主權(quán)，突出建成國防戰(zhàn)略支撐點；而劉錦棠、楊昌浚和劉銘傳則更多強調(diào)兩地與毗鄰省份的向內(nèi)聯(lián)系，突出“內(nèi)外相維”，“分而不分，不合而合”。這是他們在邊疆建省思路的最大不同。但無論怎樣，左宗棠為兩地建省做出了卓越貢獻(xiàn)。

（六）新疆和臺灣建省均促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟文化發(fā)展

文教衛(wèi)生建設(shè)是新疆建省的重要內(nèi)容之一。推行新的文教建設(shè)，一方面為了“化彼殊俗同我華風(fēng)”，另一方面也是讓新疆普通百姓能直接領(lǐng)會政府政令精神，不致出現(xiàn)此前“漢回彼此捍格不入，官民隔閡，政令難通”的不利局面。左宗棠率軍進(jìn)疆平叛后，廣設(shè)義塾，教授漢、回、維吾爾族兒童學(xué)習(xí)漢文，刊發(fā)講授《千字文》、《三字經(jīng)》、《百家姓》、《孝經(jīng)》、《小學(xué)》、《六經(jīng)》、《雜字》、《四字韻語》、《詩經(jīng)》、《論語》、《孟子》等經(jīng)典，教習(xí)幼童臨摹漢字。張曜則出《圣諭十六條附律易解》一書，“中刊漢文，旁注回字刊發(fā)，纏民見者寶貴”。光緒六年（1880），新疆設(shè)立義塾37所。（21）經(jīng)過兩年發(fā)展，義塾增至77所。（22）劉錦棠又頒布獎賞措施，在每個義塾中選拔一二名優(yōu)秀者，送往甘肅學(xué)堂深造。（23）此后，袁大化將義塾與維吾爾族鄉(xiāng)紳所辦學(xué)塾合并，實行漢語、維語的雙語教學(xué)。（24）新政期間，新疆開始興辦法政學(xué)堂、中俄學(xué)堂、實業(yè)教員講習(xí)所、陸軍學(xué)堂和師范學(xué)堂等一批新式學(xué)堂，培養(yǎng)新式人才；派遣優(yōu)秀學(xué)生赴阿拉木圖留學(xué)，學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)。（25）總之，新疆建省后，文化教育事業(yè)有較大發(fā)展，培養(yǎng)了許多具有新思想新學(xué)識的人才。光緒九年（1883），劉錦棠還從內(nèi)地招募痘醫(yī)，在新疆哈密、巴里坤、昌吉、喀喇沙爾、庫車、阿克蘇、烏什、喀什噶爾、葉爾羌等九處分設(shè)牛痘局，一面免費為天花患者提供治療，一面選擇少數(shù)民族兒童入局學(xué)習(xí)，大力培養(yǎng)當(dāng)?shù)蒯t(yī)學(xué)人才。經(jīng)過努力，終于遏制了長期在新疆肆虐的天花疾病，挽救眾多生命。（26）

臺灣建省后，劉銘傳在“撫番”、清賦、交通和文教等方面展開工作。臺灣山區(qū)居住著大量土著民族，被清廷稱為“生番”。劉銘傳入臺后，即把“撫番”工作提上日程。光緒十二年（1886）四月，他在淡水東南的大嵙崁地方設(shè)立全臺撫墾總局，下設(shè)大嵙崁、恒春、番薯寮等七個撫墾局，采取剿撫并用，開山撫番。一月后，已招撫400余社，歸化7萬余人，成效巨大。（27）僅臺北府地區(qū)，墾辟新舊荒地多達(dá)7萬余畝，“沿山番地，種茶開田，已無曠土”。（28）劉銘傳積極推廣茶葉種植，在1871-1896年的26年間，臺灣茶葉出口增長近12倍。另外，劉銘傳還派人到江、浙、皖等省學(xué)習(xí)植桑技術(shù)，從上海和廣州引進(jìn)優(yōu)良蠶種，大力扶植臺灣蠶桑業(yè)的發(fā)展，取得顯著成效。（29）劉銘傳還盡力在煤礦開采、樟腦出口等方面促進(jìn)臺灣經(jīng)濟發(fā)展，雖限于時局等各方面因素，效果不佳，但這不能抹殺他的功勞。

文教方面，劉銘傳在“撫番”的同時，還在臺北府設(shè)立番學(xué)，招納當(dāng)?shù)赝林^目弟子20人，聘請3名教員講授漢文、算學(xué)、官話、臺灣話和禮儀等內(nèi)容，并且每3天出游一次，與漢人交流。他還時常親臨學(xué)堂，檢驗學(xué)徒功課，極力獎勵。光緒十二年（1886），劉銘傳在大稻埕設(shè)電報學(xué)堂，培養(yǎng)電報人才。次年（1887），他延請英國人布茂林為教習(xí)，教授西學(xué)；聘漢文教師教授中國經(jīng)史文學(xué)。一年后，劉銘傳又?jǐn)M請老師教授圖算、測量、制造之學(xué)。（30）他還在新設(shè)州縣添設(shè)學(xué)堂，增加學(xué)生150名，并擬請把基隆廳、臺灣和彰化三地學(xué)堂均改為大學(xué)；新竹、宜蘭、云林等縣學(xué)堂改為中學(xué)；苗栗縣學(xué)堂改為小學(xué)。（31）在劉銘傳的領(lǐng)導(dǎo)下，臺灣地方官員也多能關(guān)注文教建設(shè)。光緒十二年（1886），臺灣縣知縣沈受謙建立蓬壺書院。次年（1886），苗栗縣建立英才書院。光緒十九年（1893），臺灣布政使司沈應(yīng)奎在臺北府建立明道書院，基隆廳則建立崇基書院。（32）由此可見，建省后的臺灣文教事業(yè)有較大發(fā)展。

二

新疆、臺灣建省在建省背景、建省方式、建省內(nèi)容和建省結(jié)果等方面有很大不同。

（一）新疆、臺灣建省背景不同

19世紀(jì)以降，新疆多次發(fā)生變亂，社會經(jīng)濟受到很大破壞。特別是經(jīng)過同治年間的大動亂，清朝在新疆的統(tǒng)治秩序幾乎“蕩然無存，萬難再圖規(guī)復(fù)”。（33）伊犁將軍所統(tǒng)轄的軍政系統(tǒng)，伯克與扎薩克這兩種民治制度，均受到嚴(yán)重的沖擊和破壞，已無法滿足當(dāng)時政治需要。建省前，清朝在新疆舊的統(tǒng)治秩序已經(jīng)出現(xiàn)很多弊端，新疆軍事官員“民隱不能周知”；“治兵之官多，治民之官少，而望政教旁敷、遠(yuǎn)民被澤，不亦難哉”；伯克等頭目人等“以官意傳取，倚勢作為，民知怨官，不知怨所管頭目”，（34）諸如此等。官民隔閡，造成民情不能上達(dá)，政令不能下通，官民矛盾日漸加深，也在一定程度上引發(fā)同治年間的大動亂。這說明原來舊制已不能適用新疆形勢的發(fā)展。同時，沙俄趁火打劫，侵占伊犁；阿古柏侵略軍占領(lǐng)南疆廣大地區(qū)，均對新疆軍府制打擊甚重。廢舊制，立新制，已是時代需要。同治年間新疆大動亂，以暴力形式打破了原來舊制，在客觀上為新疆建省掃除了障礙。

臺灣建省背景主要是來自日本和法國的海上威脅。同治十三年（1874），日本找借口侵犯臺灣，爆發(fā)“牡丹社事件”，造成東南沿海緊張局勢。后雖經(jīng)調(diào)解處理，但清政府開始意識到臺灣對東南海防的重要性。光緒十年（1884），中法戰(zhàn)爭爆發(fā)。法國海軍進(jìn)犯臺灣的基隆和澎湖，并封鎖臺灣海峽。臺灣再次面臨著被列強侵占的危險，而東南海疆遭受的威脅則進(jìn)一步加劇。加強臺灣管理力度，增強東南海疆防衛(wèi)力量，已是刻不容緩。故此，左宗棠在光緒十一年（1885）上奏清廷，建議盡快建立臺灣行省。

（二）以置巡撫為建省標(biāo)準(zhǔn)，新疆是自下而上的建省過程，臺灣則是自上而下的建省過程

行省建立，學(xué)界一般以行省最高長官的任命為準(zhǔn)。光緒十年（1884）十一月十一日，清政府頒發(fā)上諭，任命劉錦棠為新疆巡撫，魏光燾為新疆布政使，標(biāo)志著新疆省的正式建立。（35）其實新疆建立行省，經(jīng)歷了6年的精心準(zhǔn)備。如前文所述，新疆建省為邊疆建省始創(chuàng)，清廷對此極為慎重。光緒四年（1878）十一月，清廷上諭明示左宗棠：“總期先實后名，俟諸事辦有眉目，然后設(shè)官分職，改設(shè)郡縣，自可收一勞永逸之效。”次年（1879）九月，清廷再次諭令左宗棠：“新疆地方愚習(xí)未除，自應(yīng)規(guī)劃久遠(yuǎn)，移其風(fēng)俗，俾其就范?！保?6）正是在此指導(dǎo)思想下，左宗棠和劉錦棠大力經(jīng)營，采取穩(wěn)打穩(wěn)扎的戰(zhàn)術(shù)，收復(fù)一城，重建一城，改造一城。通過設(shè)立善后局，左、劉二人把內(nèi)地州縣制度和相應(yīng)的經(jīng)濟、文教、社會建設(shè)，在收復(fù)之地第次推廣開來，真可謂“新栽楊柳三千里，引得春風(fēng)度玉關(guān)”。

左宗棠在新疆期間，行政上已經(jīng)恢復(fù)了北疆和東疆的州縣制度，設(shè)立鎮(zhèn)迪道，下轄吐魯番直隸廳。光緒九年（1883）四月，劉錦棠在提出新的建設(shè)方案后，裁撤原設(shè)的善后局，改設(shè)道、廳、州、縣，在南疆設(shè)立阿克蘇、喀什噶爾二道，下轄烏什直隸廳、喀喇沙爾直隸廳、庫車直隸州、英吉沙爾直隸廳、和田直隸州以及拜城縣和沙雅爾縣等。（37）光緒十年（1884），在被任命為“新疆甘肅巡撫”后，劉錦棠于次年（1885）實授南疆各州縣官員。（38）

總體而言，新疆建省是先從州縣辦起，有州縣之實效后，再建立行省。當(dāng)然，在建立行省后，劉錦棠又進(jìn)一步完善之。特別是在光緒十四年（1888），劉錦堂奏請在新疆西北添設(shè)伊塔道，歸巡撫節(jié)制，改伊犁撫民同知為知府，治綏定城，以綏定縣為附縣，管轄廣仁、瞻德、拱哀、塔勒奇四城，（39）次年（1889），獲清廷允準(zhǔn)。在新疆軍府重鎮(zhèn)伊犁地區(qū)設(shè)立州縣，標(biāo)志著行省制度在新疆全境內(nèi)的確立。

與新疆建省的過程相反，臺灣建省是清廷諭令建省，福建臺灣巡撫劉銘傳然后再開展具體的建省工作，這是自上而下的建省過程。光緒十一年（1885）九月初五日，清廷諭令臺灣建省，“所有一切改設(shè)事宜，該督撫詳細(xì)籌議，奏明辦理”。然而，已被任命為臺灣巡撫的劉銘傳卻在十月二十七日呈上《臺灣暫難改省折》，但被清廷否定。（40）次年（1886）六月十三日，他與時任閩浙總督的楊昌浚聯(lián)銜上奏《遵議臺灣建省事宜折》，提出包含16項內(nèi)容的具體建省方案。臺灣建省的大幕正式展開。

清朝在新疆各戰(zhàn)略要地均建有相對完備的城防，新疆建省主要是修復(fù)城垣，而臺灣建省則要遷移省垣至彰化。另造城垣衙署，耗費巨大，一時難以籌集，而臺灣東部山區(qū)還有大量生番存在，所以劉銘傳認(rèn)為應(yīng)以“辦防、清賦、撫番為急務(wù)”。（41）各地州縣城垣衙署建設(shè)工作自然就需在邊防、清賦和“撫番”工作完成后再進(jìn)行。經(jīng)過兩年經(jīng)營，“生番歸化，狉榛之性，初就范圍，尤需分道拊循，藉收實效”，添設(shè)改設(shè)州縣工作正式提上日程。光緒十三年（1887）八月十七日，劉銘傳上《臺灣郡縣添改裁撤折》，提出臺灣州縣建設(shè)方案。彰化，當(dāng)全臺適中之地，應(yīng)建立省城。“分彰化東北之境，設(shè)首府曰臺灣府，附郭首縣曰臺灣縣。將原有之臺灣府縣改為臺南府、安平縣。嘉義之東，彰化之南……擬添設(shè)一縣曰云林縣……擬分新竹西南各境，添設(shè)一縣曰苗栗縣……擬添沒……臺東直隸州，左界宜蘭，右界恒春”。（42）經(jīng)過此次劃分，臺灣由建省前的2府8縣4廳，改為3府1直隸州11縣3廳。光緒二十年（1894），又添設(shè)南雅廳，至此，臺灣建省的行政工作全部完成。

（三）新疆建省重視政治、經(jīng)濟、文化而忽視軍事，臺灣建省則政治、經(jīng)濟、軍事三項并舉

通觀新疆建省期間左宗棠和劉錦棠的奏議，不難看出，左、劉二人的治疆思想和舉措多是政治、經(jīng)濟和文化方面，軍事建設(shè)不足。新疆地處西北邊陲，是中原內(nèi)地的屏障，沒有強大的邊防力量，則相當(dāng)危險。為平定阿古柏之亂，收復(fù)新疆，左宗棠率大軍入疆作戰(zhàn)。當(dāng)時入疆大軍的劉錦棠、張曜、金順等馬步官弁約5萬余人。龐大的軍隊，需要大量軍餉。而此次入疆作戰(zhàn)的軍餉一直是困擾清廷的大難題。光緒七年（1881）七月，劉錦棠就奏請裁撤官弁，以節(jié)軍餉。（43）次年（1882）三月，他又認(rèn)為“頓兵絕域，本難久恃，故有隨時裁撤各營之請”。（44）與此同時，劉錦棠開始裁撤卓勝軍、湘軍、楚軍、左宗棠親兵、旌善馬隊和自己部屬的馬步弁勇。經(jīng)過此番裁撤，新疆駐軍當(dāng)年僅有25000余人。（45）駐疆軍力過少，而防護(hù)新疆遼闊疆域，實屬拮據(jù)，又無關(guān)內(nèi)調(diào)撥換防之軍，新疆軍力實屬不足，以至于已經(jīng)離開新疆的左宗棠不得不在當(dāng)年九月上奏《新疆行省急宜議設(shè)關(guān)外防軍難以遽裁折》，呼吁“擬請除業(yè)經(jīng)裁撤各營外，以后暫緩裁撤”。（46）雖然劉錦棠陳奏新疆應(yīng)額設(shè)兵力為31000人，（47）但實際上并沒有達(dá)到該數(shù)。光緒十年（1884）三月，新疆總兵力不過28000余人。（48）另外，左宗棠和劉錦棠雖在平叛期間引進(jìn)大炮等新式武器，并擬定在阿克蘇設(shè)立制造局，在庫車設(shè)立火藥局，但均無果而終。這顯然是個很大遺憾。直到新政期間，新疆才開始編練新軍，不免有點姍姍來遲。

反觀臺灣，可以發(fā)現(xiàn)劉銘傳則把防務(wù)列為臺灣三大亟須籌辦事宜之一。他一再強調(diào)“防務(wù)為治臺要領(lǐng)”。49“惟辦防一事，尤為臺灣最重最急之需”。

（50）于是，劉銘傳采取修建防御工事、建造軍工廠、修建鐵路和電報局、購買輪船等一系列舉措，努力在較短時間內(nèi)建成獨立作戰(zhàn)體系，增強臺灣邊防力量。劉銘傳先后在臺灣海防重地澎湖列島、基隆、滬尾、安平、旗后等地修建新式炮臺。劉銘傳在引進(jìn)一萬余桿新式后膛洋槍的同時，于光緒十一年（1885）在臺北設(shè)立機器局廠，生產(chǎn)子彈火藥。光緒十四年（1888）進(jìn)行擴建，可以生產(chǎn)炮彈。另外，劉銘傳鑒于“電報關(guān)系海防交涉重務(wù)”，（51）他于光緒十二年（1886）在臺北設(shè)立電報總局，架設(shè)了滬尾至福州、安平至澎湖、基隆至臺北等通訊路線。他還認(rèn)為“修鐵路既成，調(diào)兵極便，何處有警，瞬息長驅(qū)，不慮敵兵斷我中路”。（52）光緒十三年（1887年）六月，臺灣鐵路動工，雖幾經(jīng)挫折，但至光緒十九年（1893年）十一月，基隆至新竹之間的鐵路終于建成，全長180余里。此外，劉銘傳還多次奏請購買新式輪船，便捷臺灣與福建交通等。經(jīng)過努力，臺灣購得快船二艘，小輪船四艘，駁船和挖泥機器船各一艘。（53）另外，劉銘傳還改編原來官兵，留強汰弱，加強訓(xùn)練；增設(shè)團練，發(fā)展民間軍事力量。這些舉措的實施大大增強了臺灣的邊防力量，為后來抵御日軍入侵起到積極作用。這均體現(xiàn)出劉銘傳杰出的軍事才能和戰(zhàn)略遠(yuǎn)見！

（四）新疆建省工作得到繼任者的后續(xù)完善，而臺灣建省事宜則因被日本割占而中斷

經(jīng)過左宗棠和劉錦棠的積極努力，新疆建省取得顯著成效。繼劉錦棠之后，魏光燾、陶模、饒應(yīng)祺、潘效蘇、吳引蓀、聯(lián)魁、何彥升、袁大化等新疆巡撫多能沿著左、劉開辟的道路，繼續(xù)建設(shè)新疆。良好政策貫徹的持續(xù)性開始彰顯巨大效能。隨著新疆“生齒日眾，邊境安謐，歲事屢豐，關(guān)內(nèi)漢、回攜眷來新就食、承墾、傭工、經(jīng)商者絡(luò)繹不絕，土地開辟，戶口日增”。（54）清政府不得不對原設(shè)州縣進(jìn)行調(diào)整、補充，至光緒二十八年（1902），新疆全省“設(shè)道四、府六、廳十一、直隸州二、州一、縣二十一、分縣二”。（55）特別是在晚清新政期間，新疆開始步履蹣跚地邁入近代化發(fā)展進(jìn)程，這是非?？上驳?。

反觀臺灣，雖經(jīng)劉銘傳竭力經(jīng)營，然憑一人之力，終難力挽狂瀾。劉銘傳諸多創(chuàng)設(shè)只是開創(chuàng)新局面，更需后繼者開拓發(fā)展，方能彰顯建省績效。然而不幸的是，繼劉銘傳之后，邵友濂不僅未繼承劉銘傳的政策，反而多予以廢除。光緒十七年（1891）裁撤西學(xué)堂，次年又廢除番學(xué)。（56）臺灣建省進(jìn)程大挫。臺灣史家連橫甚為惋惜，“此則臺人之不幸”。（57）然更不幸之事則接踵而至。中國在甲午戰(zhàn)爭中戰(zhàn)敗，被迫簽訂《馬關(guān)條約》，把臺灣割給日本，斷送了臺灣建省的進(jìn)程。臺灣的失去，不僅使得10余年建省的成果付之東流，更大危害則是造成中國東南海疆門戶洞開，給中國海防帶來極大威脅。

三

晚清時新疆和臺灣建省，是近代中國歷史的大事之一，對歷史發(fā)展有重要意義。兩者之間既有相同之處，又有迥異內(nèi)容，更有著密切聯(lián)系。

首先，兩者均是當(dāng)時中國政府面對內(nèi)部和外部壓力而做出的正確決策。兩地建省，是中國中央政府治理邊疆政策和模式的重大變革，其意義不僅是對傳統(tǒng)行政管理的巨大革新，更是近代中國國防戰(zhàn)略的重大變化。塞防和海防并重，已是大勢所趨和亟待解決的大課題。左宗棠從建設(shè)中國邊疆戰(zhàn)略支撐點的大局出發(fā)，大力呼吁新疆、臺灣建省，并親身規(guī)劃和踐行新疆建省，為兩地建省做出卓越貢獻(xiàn)。雖然同意兩地建省，但清政府出于“內(nèi)外相維”的原則考慮，對左的方案進(jìn)行微調(diào)，更多強調(diào)新疆與甘肅、臺灣與福建的聯(lián)系，體現(xiàn)了中央加強對地方行政權(quán)力控制的傳統(tǒng)，這雖有利于加強邊疆與內(nèi)地政治聯(lián)系，但也在一定程度上限制了新疆和臺灣的發(fā)展。

其次，兩地建省仍存在很多不同地方。從建省背景看，新疆不僅有平定叛亂的使命，更有驅(qū)趕外敵、收復(fù)疆土的重大任務(wù)，任務(wù)多樣。而臺灣則主要是抵御外敵入侵，任務(wù)相對單一。從建省方式看，新疆建省是先實后名，自下而上，穩(wěn)中求進(jìn)，因為新疆建省是史無前例，更需謹(jǐn)慎為上。而臺灣建省則是自上而下進(jìn)行，因為已有新疆建省先例可以借鑒。從建省內(nèi)容看，新疆建省偏重于政治經(jīng)濟文化等，軍事建設(shè)色彩不濃；而臺灣建省則政治經(jīng)濟文化和軍事并舉，但以軍事建設(shè)為重。從建省結(jié)局看，新疆后繼地方大員多能沿承左、劉政策，把建省事業(yè)不斷推進(jìn)，并基本維護(hù)了邊疆穩(wěn)固。而臺灣的后繼地方大員則不能延續(xù)劉銘傳的正確舉措，建省進(jìn)程受挫。更為嚴(yán)重的是，清政府割讓臺灣予日本，不僅葬送了臺灣建省的成果，更喪失國土海疆，對國防建設(shè)造成巨大危害。

再次，新疆與臺灣建省之間存在密切聯(lián)系。新疆建省在前，臺灣建省在后，前者的經(jīng)驗教訓(xùn)對臺灣建省提供直接借鑒，發(fā)揮示范作用。前文已述，清廷和劉銘傳在籌劃臺灣建省事宜時多次提及新疆建省，更在很大程度上模仿前者。另外，左宗棠、楊昌浚等封疆大吏均是先投身于新疆建省，后來則或直接或間接參與了臺灣建省工作，這對臺灣建省的順利推進(jìn)作用重大。

最后，“察同察異求規(guī)律”。這既是史學(xué)研究的追求，也是史學(xué)研究的使命所在。通過前文比較研究，似可得出以下五點啟示。一是因時變通，順勢而為，及時調(diào)整邊疆治理策略。近代的清帝國，邊疆危機空前，既有外敵入侵，又有內(nèi)部動蕩。面對內(nèi)外困局，一些有識之士審時度勢，大聲呼吁要因時變通，順勢而為，及時調(diào)整邊疆治理策略，加強對邊疆地區(qū)的管理，維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。正是在此背景下，清政府才最終同意調(diào)整邊疆治理政策，改置建省。另外，新疆和臺灣地區(qū)實行的州縣管理模式，以及邊疆與內(nèi)地積極有效的政治、經(jīng)濟和文化聯(lián)系，則在此時成為政策調(diào)整的內(nèi)在驅(qū)動力。邊疆地區(qū)建省改制，是清代邊疆治理方式的質(zhì)變，更是長期加強邊疆管理的內(nèi)在積累結(jié)果。而實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的飛躍，則需要清政府及時、準(zhǔn)確抓住時機。誠如左宗棠所言：“蓋以地形無今昔之殊，而建置則有因創(chuàng)之異。窮變通久，因時制宜，事固有不容己者。”（58）二是政界和學(xué)界協(xié)作，中央和地方協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)邊疆治理政策制定?！疤煜屡d亡，匹夫有責(zé)”。邊疆安危，關(guān)系天下興亡。經(jīng)世致用，學(xué)問報國，是學(xué)人的責(zé)任。龔自珍、魏源等學(xué)者關(guān)心邊疆，研究邊疆，提出邊疆治理方案，正是履行學(xué)人的責(zé)任，其研究成果也為左宗棠等政府大員借鑒吸收。制定邊疆治理政策，更需中央政府和具有治邊經(jīng)驗的邊疆大吏們的協(xié)調(diào)處理。由前文可知，無論是清廷京官還是邊疆大吏，均能對邊疆治理提出自己建議，通過協(xié)調(diào)斟酌，選優(yōu)汰劣，最終制定既符合國家民族利益又切實可行的方案。這正是新疆和臺灣建省決策的重心所在。三是仔細(xì)規(guī)劃，穩(wěn)健推進(jìn)，建省新政得到認(rèn)真貫徹。雖然新疆和臺灣建省均有前期輿論和實踐準(zhǔn)備，但要大規(guī)模、大范圍調(diào)整邊疆治理政策，仍需謹(jǐn)慎細(xì)致，仔細(xì)規(guī)劃。左宗棠、劉錦棠和劉銘傳，他們對建省均進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃。再者，清政府一再強調(diào)“刻下伊犁未經(jīng)收還，一切建置事宜尚難遽定”。（59）這也有一定合理性。

收復(fù)失地后，善后措施跟進(jìn)，盡快恢復(fù)社會秩序，讓人民安居樂業(yè)。步步為營，穩(wěn)健推進(jìn)，自然會收到實。四是政治、經(jīng)濟、軍事、文化和社會建設(shè)并舉。邊疆建省改制，絕不僅僅是行政管理模式的轉(zhuǎn)變，更是邊疆地區(qū)經(jīng)濟、軍事、文化和社會建設(shè)的新開始。從上文論述可見，新疆和臺灣建省過程中，均不是簡單的設(shè)立府州廳縣，而是同時進(jìn)行經(jīng)濟、軍事、文化和社會生態(tài)建設(shè)。雖然兩地的建設(shè)內(nèi)容有所偏重，但是上述逐項建設(shè)還是得以進(jìn)行，特別是經(jīng)濟、文化和社會建設(shè)均得到很好實施。五是良好政策的落實需要高素質(zhì)官員群體的持續(xù)推進(jìn)。良好政策能否發(fā)揮效能，關(guān)鍵在于是否得到連續(xù)良好執(zhí)行，而執(zhí)行之人則需是先后相繼的高素質(zhì)官員群體。左宗棠向來重視用人之道，他在同治二年（1863）就在奏折中闡述其用人思想：“戡亂之道，在修軍政，尤在飭吏事。軍政者，彌亂之已形；吏事者，彌亂之末發(fā)也。用人之道重才具，尤重心術(shù)。才具者，政事所由濟；心術(shù)者，習(xí)尚所由成也?！保?0）左宗棠在籌劃新疆建省過程中，尤為重視人才的選拔任用，大力整飭吏治。繼左宗棠之后，劉錦棠也對此非常重視。正因如此，在左、劉之后的新疆主政者多能精心治理，沿著前任開辟的道路，開拓進(jìn)取，新疆建省亦取得良好效果。反觀臺灣，劉銘傳之后的主政者，不能有效執(zhí)行前任開創(chuàng)的諸多舉措，建省進(jìn)程受到沉重打擊。

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