水利管理體制的歷史變遷

自古以來，我國就有重視水利事業(yè)的傳統(tǒng)，歷代專門設有相應管理水利機構，頒布了有關河渠、灌溉法律法規(guī)，興建了大量的渠、塘、陂、堰、運河等水利工程。在一定程度上說，我國古代水利管理體制與機構設置，是隨著我國經濟社會發(fā)展和治水治河實踐的不斷豐富而演進的。

歷史上曾主管全國漕運的機構——總督漕運部院

堯舜時期

傳說堯舜時期，中原洪水泛濫成災。堯命令禹的父親鯀治水未果。舜命大禹為司空負責治水，總領百官。從此，禹與益、后稷遵照舜的命令治水，改堵為疏，把洪泛區(qū)分為若干責任區(qū)，命令當地諸侯百官征集民夫整治水土。這時的司空，專司百工，水利管理僅是其職責中的一部分，實施范圍主要在黃河流域。西周的司空，位次三公，與六卿相當，與司馬、司寇、司士、司徒并稱五官，掌水利、營建之事，是掌管代表當時最先進水利科學技術的手工業(yè)制造的官員。

春秋戰(zhàn)國時期

春秋戰(zhàn)國時期，各諸侯國負責所轄地區(qū)的水事活動和水治理。當時諸侯國主要讓司空負責修筑堤防，如《荀子·王制》載：“修堤梁，通溝澮，行水潦……司空之事也?！庇捎诨幩?、互避水害，水事糾紛日益增多，治河機構逐漸擴大，國家普遍增設水官、都匠水工等負責治河、開渠等事務。如《管子·度地》記載：“置水官，令習水者為吏。大夫、大夫佐各一人，率部校長、官佐各財足。乃取水（官）左右各一人，使為都匠水工。令之行水道、城郭、堤川、溝池、官府、寺舍及州中，當繕治者，給卒財足?！?/p>

秦漢時期

秦漢時期，國家統(tǒng)一，秦設都水長、丞，掌管國家水政，并制定出一系列法規(guī)、條款，其中《田律》是中國最早制定的農田水利法規(guī)?！短锫伞分杏信c黃河直接相關的“決通川防，夷去險阻”的條文，即拆除戰(zhàn)國以來修筑的影響行洪和水上交通的阻礙物，以利修守。故秦之統(tǒng)一，也促使黃河河政趨向統(tǒng)一。漢承秦制，中央治水官員仍設都水長、丞，并在太常、少府、司農、水衡都尉等下設都水官。因都水官數量眾多，漢武帝特設左、右都水使者管理都水官。到漢哀帝才罷都水官員和使者，設河堤謁者，并規(guī)定沿河地方郡縣官員負有修守河堤的職責，修守河堤的人數有時多達萬人以上。漢武帝（前140—前87年在位）以前，“都水使者居京師以領之，有河防重事則出而治之”，相當于欽差大臣的身份，可能是臨時任職。到了成帝始建四年（前29年），以王延世為“河堤使者”，從此黃河上設置了專職官員，河政得以事權統(tǒng)一。

三國魏晉時期

三國魏晉以來，中原戰(zhàn)亂，治河機構仍承漢制，除設都水使者、河堤使者、河堤謁者、水衡都尉外，水部下又有都水郎、都水從事等，但是這些官員的職位都不高，后來逐漸減少，甚至有時只剩一人，治河機構大規(guī)?？s減。

雖然社會動蕩分裂影響了水利事業(yè)的進程，但水利總體還是向前發(fā)展的。特別是曹魏、晉時，初步設置了中央水利機構——水曹、都水臺。曹魏時，中央行政機構的尚書臺下設職能部門二十三曹，其一為水曹，置水部郎，自此我國歷代中央始有專門水利機構的設置。都水臺始于西晉，初置都水臺有使者、主簿、令史等職，另外還有河堤謁者，主要負責治河。南北朝也置有都水臺，并設使者、參軍、河堤謁者等職。

隋唐五代時期

隋初有水部侍郎，隸屬工部，下設都水臺，后改臺為監(jiān)，又改監(jiān)為令，統(tǒng)舟楫、河渠兩署令。隋朝雖在開鑿運河、修建宮殿等大規(guī)模工程上下了大力氣，但對黃河下游河事不夠重視，河防機構也較為薄弱。唐承隋制，除在尚書省工部之下專設水部郎中、員外郎以外，又置都水監(jiān)。唐代地方官員皆兼領河事，治河主要依靠地方政府。據《水部式》記載，為加強鄭白渠的管理，在灌區(qū)設涇堰監(jiān)專門管理機構，接受京兆少尹垂直統(tǒng)轄，并詳細編制用水準則，對渠道維修、報批和監(jiān)督都有詳細要求。

戰(zhàn)事頻繁，黃河時常決溢成災，治河機構略有加強。后唐時除設河堤使者之外，又設水部郎中、河堤牙官、堤長、主簿。北宋時期，國家又復統(tǒng)一，黃河下游逐步形成專職河官與地方河官相結合的河防體系。

宋

宋初都水監(jiān)職掌隸屬三使司，朝廷未設置專職河官，朝廷每遇河事便派官員出京巡視堤防，主持治河，遂成慣例。乾德五年（967年），朝廷命令沿河地方官吏兼理河務，仁宗天圣五年（1027年），又命令轉運使兼理河防工作。仁宗嘉佑元年（1056年）十一月，正式設置都水監(jiān)，下有判監(jiān)、同判監(jiān)事各一人，丞二人，主簿一人。此后，都水監(jiān)機構日益龐大。

金

金代治河機構承襲宋制，中央政府設都水監(jiān)，并在尚書省下設工部。宣宗興定五年（1221年）另設都巡河官，沿河地方官員也都兼理河務。金章宗泰和二年（1202年）頒布《河防令》，下游河防修守體制進一步加強。

元明清時期

元明時期，我國仍以工部掌天下百工政令。元朝都水監(jiān)的品秩有所升高，由四五品升為從三品，員額也有增加，機構龐大，人員眾多，官屬雖盛于往昔，實則職權分散。

明代治河兼治運，由漕運都督兼理河道。永樂年間，派工部尚書宋禮治河，此后又遣侍郎或都御史治河。成化年間，以王恕為總理河道，為黃河上設總理河道之始，隆慶年間總理河道又加提督軍務職銜。山東、河南兩省巡撫兼理河務，其組織機構愈見統(tǒng)一，職權愈見集中。

清代河防機構設河道總督專領河政，是主管黃河、運河或海河水系事務的水行政長官，簡稱“總河”。下設管河道、廳、汛、堡，由道員、同知、通判、州同、州判、縣丞、主簿、巡檢分段修守河防，沿河各級地方政府仍有修守職責。咸豐五年（1855年）后，河務歸地方管理，河道總督便演變?yōu)槌ＴO機構，有點類似現(xiàn)在的流域機構。

縱覽歷史，到隋唐時期，中央政府基本形成兩套相對獨立的水利機構——水部和都水監(jiān)，標志著我國古代水利管理體制已成熟并定型。水部屬于政府行政職能部門，掌管水利政令，進行水行政管理；都水監(jiān)屬于水利工程施工組織管理部門，具體負責河道、堤防工程以及運河開挖、疏浚等工作。水部和都水監(jiān)沒有隸屬關系，但都水監(jiān)受水部監(jiān)督。宋元明清時期，我國古代水利行政管理體制雖有變化，但基本沿承隋唐時期的水部和都水監(jiān)管理體制。

我國古代水利管理體制與機構設置為當時的治水興國提供了強大制度保障和技術支撐，同時也為我國當代水治理事業(yè)和治理能力現(xiàn)代化建設提供了借鑒。

來源：中國水利報

作者：焦洪波

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我國農村小型水利工程管理的發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢？

在新時期，建設社會主義新農村是中央在新的歷史時期、新的發(fā)展階段統(tǒng)攬全局、著眼長遠做出的重大戰(zhàn)略部署，充分體現(xiàn)了中央關注農村發(fā)展、著力解決“三農”問題的信心和決心。水利建設是當今環(huán)境保護的一項重要環(huán)節(jié)，也是建設社會主義新農村的重要內容。在我國，目前大型水利工程管理主要集中在城市，在農村還是小型水利工程管理與水利建設。中國大部分農村特別是西北部，干旱少雨，水資源貧乏，眾多的人口與有限的資源加劇了環(huán)境的負荷，制約著經濟的發(fā)展。因此，進一步做好小型水利工程管理工作十分重要，水利在建設新農村的過程中大有用武之地，同時也是新農村建設的基礎與先導。建設新農村，水利要先行。
1 我國農村小型水利工程的現(xiàn)狀
農村小型水利工程主要包括小型溝、渠、圩、壩、橋、涵、水庫、機井、排灌站等。農村現(xiàn)有小型水利工程設施一部分是由鄉(xiāng)、村(組)集體投資投勞建成的，一部分是貸款、國債資金或其他農業(yè)扶貧開發(fā)項目資金興建的。近年來，隨著市場經濟的發(fā)展及農村稅費改革政策的出臺，農民個人及聯(lián)戶興辦的小型水利工程數量也日趨增多。但由于受客觀條件的限制，農村小型水利工程普遍現(xiàn)狀值得擔憂，主要表現(xiàn)在以下幾點。
1.1 工程管理滯后 農村實行生產責任制后，特別是近幾年以，農民的個體經濟意識較強，集體觀念淡薄，從而在水利工程管理上存在只知用水，不愿管水，在圩堤亂墾亂種、在行洪河道設置魚網魚籪現(xiàn)象屢禁不止，而且圩堤沿線近年又增添不少魚塘，出現(xiàn)了新的“兩水夾一岸”地段。農村水利工程管理粗放，有的灌區(qū)支渠以下用水混亂，“跑、冒、滲、漏”較為嚴重，致使水利工程老化失修，毀損嚴重。同時由于各領域的生產進度很難一致也很難統(tǒng)一，彼此間為了各自的牛產需要隨意截流、堵壩、開溝、放水，把水線和明渠搞得支離破碎，干瘡百孔，逐漸失去供水功能，農民們沒辦法只好在原灌內打井種稻。大量開采地下水，也是對水資源的極大浪費，這樣下去，不光是農業(yè)生產受到影響，生存環(huán)境也會受到破壞。另外，由于近年來的過度墾荒，水體植被越來越少，水土流失嚴重，水庫庫底淤積層越來越厚，而承包者既沒有清淤的意愿也沒有清淤的能力，這樣下去就不單是一個蓄水問題，還潛在著洪災的危險。
1.2 財政投入不足 由于農村地方各級財力緊，嚴重制約著農村重點水利工程配套和小型水利工程補助。新農村建設以來，雖然國家大力扶持農村水利建設與管理，在規(guī)劃布局、項目安排和資金補助上給予很大傾斜。但我國很多農村地處欠發(fā)達地區(qū)，難有較多資金用于農村水利重點工程的建設配套，致使部分工程無法按期啟動，開工建設的也很難按計劃竣工驗收，加大了繼續(xù)向上爭取工程項目的難度。同時所有財政支持的資金與農村水利工程建設所需補助資金差距較大，主要還是靠受益群眾自行解決，政府只能“以獎代補”形式，普灑細雨。
1.3 農村基層水利技術人員綜合素質參差不齊 近年來，由于水利項目逐年增多，規(guī)模不斷擴大。但是很多水管單位內設機構不科學，非工程管理崗位多，人力資源配置不盡合理，導致效率低下，人浮于事。據調查，2006年某省水管單位職工總數為32118人，其中離退休職工5079人，在職職工21002人，超編嚴重。在人員總量過剩的同時，各地水管單位真正急需的高、中、初級工程技術人員又嚴重短缺，工程技術人員4925人，僅占職工總數的19%，且大多集中在省、市屬水管單位。技術力量薄弱，不利于水管單位的發(fā)展。
2 農村小型水利工程管理的發(fā)展
2.1 進行科學管理 要把小型水利工程管理作為一門科學來對待，注重向管理要效益，扭轉重建輕管的局面。建后形成的小型水利資產要及時移交給有關單位和個人，向他們頒發(fā)產權或使用權證書，采取專業(yè)管護、拍賣經營、個人承包等形式，以便形成切實有效、適合當地社會情況和不同工程類型的運行管護模式，使新老水利工程都進入良性運行軌道。其次，要搞好中小型水利工程的配套工作，以充分發(fā)揮其最大效能。因為農村水利既有農田灌溉、水產養(yǎng)殖和生活供水等興利功能，也有防洪、除澇、降漬、防治地方病等除害減災功能。所以以水利為主的工程兼有經營性和公益性，而防洪除澇等工程完全是公益性，不具備經營條件。根據各種不同農村水利的特點，需要對不同功能的水利工程采取相應的管理措施，尊重農民意愿，依靠農民自己的力量，使水利工程在完善的工程管理條件之下，取得較好的工程效益。以水利為主的工程，既要適應市場經濟要求，有償服務，核算成本，降低費用，促使工程良性運行，又要堅持不以營利為目的的宗旨。
2.2 加強資金投入 在農村小型水利工程建設中，需大量的工程投資，應由中央明確各級地方政府在水利工程建設中的財政投入責任，以此來增加各級地方政府財政投入。對現(xiàn)有工程進行維修改造，同時增加新的水利基礎設施建設項目，以適應當今水利發(fā)展要求．在努力增加地方財政投入的同時，地方政府應加強對農村小型水利工程建設的行政領導，積極組織群眾參與水利工程建設中來，充分發(fā)揮政府資金的引導作用。為了杜絕擠占挪用農業(yè)專項資金的現(xiàn)象發(fā)生，項目實施單位要及時向主管領導和相關部門匯報項目情況，與財政部門積極協(xié)調銜接，爭取地方配套資金。
2.3 開發(fā)人力資源 我們應該高度重視基層水利行業(yè)整體人力資源的開發(fā)。要有計劃、按步驟地選拔人才去深造，以適應崗位需要和市場需求；鼓勵職工在職學習，不斷提高整體素質，使基層水利人力資源切實得到保值和增值。對農村現(xiàn)有水利技術人員進行適當分工，明確每個人的業(yè)務主攻方向，盡早造就農田水利、水土保持、水資源管理、地質及地下水、水行政執(zhí)法、財務管理等方面的行家里手，并能統(tǒng)攬全局，承擔起相應的工作。同時加強對技術人員的培訓，并向其做好技術交底工作，使他們也能獨當一面。
水利是農業(yè)的命脈，農村小型水利工程須從項目的論證、設計、建設、監(jiān)理、管理等環(huán)節(jié)抓起，做好質量全程監(jiān)控工作。應注重開發(fā)人力資源，加強資金投入，推行專項資金項目預算審簽制度，加強政府引導、服務、監(jiān)督，進行科學管理等。
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中國水利的歷史沿革

《中國水利》前身 是《人民水利》，創(chuàng)刊于1950年 ，1956年更名為《中國水利》。1958年水利部與電力工業(yè)部合并后，《中國水利》與《人民電力》、《水利電力工人報》合并為《水利與電力》（半月刊），1966年起?？?，1981年復刊并在此更名為《中國水利》，改為月刊。從2003年起變更為半月刊，大16開本，印刷精美（在北京出版），國內外發(fā)行。

水利經濟學的歷史沿革

中國古代人民很早就有樸素的水利經濟概念。例如,《史記》中記述，公元前246年韓國派遣水工鄭國，勸說其西鄰秦國耗用大量國力去興修大型灌渠，以免東征韓國。在興修過程中，秦國發(fā)現(xiàn)其陰謀，但經分析利害，仍決定繼續(xù)修建。結果在渠成之后，“溉澤鹵之地四萬余頃，收皆畝一鐘。于是關中為沃野，無兇年。秦以富強，卒并諸侯”（見鄭白渠）。說明當時人們已認識到，修建大型灌渠要耗費大量人力、物力，但可從中取得更為可觀的經濟、社會和政治效益。
中國歷代的許多中央統(tǒng)治者和地方官吏，也多把防治水害、興修水利作為治國安邦、富民強兵的大政，并組織大量人力物力興修堤防、灌渠和運河，如著名的黃河和長江堤防、都江堰和河套灌區(qū)、靈渠和京杭運河等，各地人民也修建了無數的小型水利工程。 近代的、定量的水利經濟學則肇始于美國。1915年，J.C.菲什首次提出資金的時間價值的概念；1930年，E.L.格蘭特著《工程經濟學原理》一書，提出工程方案經濟比較方法。1936年，美國國會通過《防洪法案》，規(guī)定政府興修的防洪和河道整治工程，應保證所取得的效益大于所付出的費用。以后，又于1950、 1962、 1973、1979等年先后由聯(lián)邦政府、參議院及總統(tǒng)頒布有關水利工程經濟評價的政策、標準和方法的文件。其要點為：
①水利工程的建設，要達到促進國家的經濟發(fā)展、幫助地區(qū)的經濟發(fā)展、改善環(huán)境、提高社會福利四方面目標；
②要進行多方案的比較，從上述四個方面綜合選定最優(yōu)方案；
③對各方案除了從整個國民經濟的立場進行經濟分析外，還要從水利工程管理企業(yè)的角度進行財務分析；
④強調資金的時間價值，按選定的資金折現(xiàn)率以復利方式將不同年份的資金換算為同一年份的資金，進行比較；
⑤對各種效益的估算,規(guī)定有比較統(tǒng)一的方法和步驟;
⑥采用效益費用比、內部回收率等幾種指標，進行經濟分析和財務分析；
⑦對綜合利用水利工程進行投資分攤。20世紀60年代以來，又廣泛采用系統(tǒng)工程原理和電子計算機技術，對水利工程及流域開發(fā)進行優(yōu)化規(guī)劃。
世界銀行的專家們在協(xié)助發(fā)展中國家開發(fā)時，為消除歪曲的價格體系對經濟評價成果的不良影響，提出了能夠反映當地物資、勞力和貨幣的真實價值和稀缺程度以及供求關系的名為影子價格、影子工資和影子匯率的概念。 中國在20世紀40年代，引進美國的效益費用比方法用于水電建設方案的經濟比較；50年代以后，又采用蘇聯(lián)的抵償年限法進行水利工程方案的經濟比較。自1979年實行經濟改革后，開始吸收世界各國合理有益的理論和方法,并結合中國的實際情況,探索建立具有自己特色的水利經濟學體系。1985年 1月水利電力部頒發(fā)了《水利經濟計算規(guī)范》，1987年 9月國家計劃委員會頒布了《關于建設項目經濟評價工作的暫行規(guī)定》、《建設項目經濟評價方法》和《建設項目經濟評價參數》等文件，對水利建設項目的經濟評價工作都具有指導作用。

實施水利工程管理體制改革的思考？

水利工程是我國國民經濟和社會發(fā)展的重要物質基礎。長期以來，水利工程在防洪、排澇、防災、減災等方面對國民經濟的發(fā)展做出了重大的貢獻，同時在工業(yè)生產、農業(yè)灌溉、居民生活、生態(tài)環(huán)境等生產經營管理中發(fā)揮了巨大的作用。在人類社會跨入新世紀的今天，我國的社會經濟形勢和結構已經發(fā)生了重大的變革，計劃經濟體制正在被社會主義市場經濟所取代，國際經濟一體化正在深入到國民經濟體系的每一個環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)水利正在變革為現(xiàn)代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問題，研究解決這些問題的措施，促進水利工程管理單位的健康發(fā)展，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責任和義務。
一.水利工程管理體制改革中存在的主要問題。
1. 傳統(tǒng)觀念和管理方式的問題
建國以來，水利工程管理單位按照計劃經濟的管理模式建立了一系列的管理程序和規(guī)范。這在當時的歷史條件下，對強化水資源調度，實現(xiàn)水資源與社會經濟發(fā)展的有效配置是有效的，極大的促進了國民經濟的順利發(fā)展。黨的十四大作出了建立社會主義市場經濟體制的決定后，歷時十年，我國的社會經濟狀況發(fā)生了翻天覆地的變革。市場經濟的合理配置資源、優(yōu)勝劣汰、價值規(guī)律、市場競爭機制已經深入人心。但在水利系統(tǒng)中，特別是處于基層的水利工程管理單位，卻在很大程度上停滯在原有的思維觀念中，習慣于商品生產和工程建設嚴重依賴上級的行政命令，沿用粗放的管理方式，單位職工吃“大鍋飯”、喝“大鍋水”、工作效率低、經濟效益不高、職工收入差、水土資源的綜合經濟收益率非常低、注重社會效益的發(fā)揮而忽視了自身經濟效益的壯大等現(xiàn)象仍然普遍存在。究其原因主要在于：
（1）、國家水利產業(yè)政策滯后，沒有在政策上即時調整、引導水利產業(yè)發(fā)展的相關政策規(guī)范，對水利工程管理如何進入市場研究不深、不透。
（2）、幾千年歷史所形成的無償用水觀念根深蒂固。全社會無償用水或低價用水觀念的轉變速度緩慢。
（3）、國家重視了農業(yè)產業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，在商品水的價格上嚴加限制，將農業(yè)產業(yè)的商品水支出中的很大一部分轉嫁給了水利工程管理單位承擔。
?。?）、將應由地方政府負擔的防洪、排澇等公益性支出轉嫁給了水利工程管理單位負擔。
以上各方面的原因，導致了水利系統(tǒng)職工的思想觀念陳舊，缺乏適應形勢發(fā)展的新思想、新觀念、新作風，缺乏發(fā)展水利工程的新的管理模式。
2.管理體制的問題
長期以來，我國興建了一大批水利工程，形成了四十七萬多戶水利工程管理單位，并擁有數千億元的固定資產。初步形成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、種植、旅游等功能要素的，蓄引提結合、大中小并舉、地域分布廣泛的水利工程體系，為國民經濟的高速發(fā)展發(fā)揮了巨大的基礎作用和支撐作用。
在水利工程的這些不同的功能要素中，從總體上劃分為社會公益型和生產經營型兩大類。在水利工程的管理體制中又分為中央管理和地方管理，即按行政管理區(qū)域劃分又按流域（或灌區(qū)）劃分。地方管理的水利工程管理單位的行政管理權屬地方各級人民政府的水行政主管部門，業(yè)務管理權屬地方灌區(qū)管理部門或跨行政區(qū)域的共同的上一級灌區(qū)管理部門。
由于行政主體和業(yè)務主體的分離，形成了條塊分割、政企不分、政事交叉、各自為陣、職責不清的管理體制。經常出現(xiàn)對水資源的統(tǒng)一管理權、水政漁政的執(zhí)法權和管理權、防洪安全的執(zhí)法權和管理權等工作的錯位或缺位，以及在水利工程管理機構和編制、灌區(qū)輸供水時空分布、灌區(qū)水價核定、水費計收體制、水利工程管理或養(yǎng)護、供水收益分配等方面的諸多矛盾。由于管理體制的不順，造成行政主體和業(yè)務主體之間的責權利不清，出現(xiàn)有利益時大家爭著管，有問題時互相推諉誰都不愿意管的局面。在水利工程管理單位的發(fā)展過程中，體順不順帶來的影響是長期的，危害也是致命的，而理順管理體制的難度也是最大的。因此，這是水利工程管理體制改革的重點。
3.運行管理機制的問題。
由于水利工程管理單位自身具有多種功能要素的特殊性，決定了在運行管理中的各種運行機制。主要表現(xiàn)為：
（1）、水價的運行機制。按照國務院《水利產業(yè)政策》的要求，各水利工程管理單位均按照政策規(guī)定并結合自身實際，實施了水價成本測算。實施六年來，絕大多數水管單位均不能按照測算審批的成本水價計收水費，普遍的實收水價只占成本價的百分之四十左右。雖然水管單位所供的水是商品，其中凝結著商品生產者巨大的物化勞動和活勞動，但卻不能從低廉的收費價格中獲得合理的補償，不能維持簡單再生產的正常進行，必然導致水管單位職工的生活貧困和職工隊伍的不穩(wěn)定。水價的審批是由國家各級價格管理部門嚴格控制的，既不能按照商品的價值規(guī)律和供求關系定價，又不能得到政府的價格補貼，這實際是政府轉嫁了水商品成本支出的負擔。因此，目前全國水管單位的巨大虧損，其主要原因均是政策性虧損。
（2）、水費的計收機制。多年來，水費的征收都是由地方各級政府以“實物計量、貨幣結算”的方式實施的，在九十年代后期改為“按畝計量、貨幣征收”的方式。這在計劃經濟時期，依靠行政手段征收水費是可行的，但在市場經濟時期就出現(xiàn)了許多矛盾。第一是征收主體的錯位：由于水具有商品的屬性，就不能回避市場經濟規(guī)律，回避買賣雙方直接見面的供需服務關系。近年來，許多地方政府普遍出現(xiàn)入不敷出、財政嚴重赤字的狀況，必然將廣大農戶所解交的水費用于發(fā)放工資、獎金、建辦公樓、修學校及地方社會公益設施等支出。因此，普遍出現(xiàn)了地方各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用、截留水費等違紀違規(guī)的現(xiàn)象，導致一些水利工程管理單位的欠收水費高達幾千萬元的嚴重后果。第二是計量標準的失衡：在計量收費的方式上，長期沿用按設計灌面或八十年代初定的灌面，將田土面積折合為標準畝計收水費。近二十年來，我國的社會經濟結構發(fā)生了巨大的變化，特別是農村產業(yè)結構調整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的建設，使田土的比例和各類經濟作物的用水量與原有核定的標準嚴重背離。所以，傳統(tǒng)的水費計征方式已經不能適應形勢的發(fā)展。
（3）、水利資產收益劃分的機制。在水利工程的單項或單位工程資產中，同一類固定資產往往同時發(fā)揮出兩種不同的功能效益，如水庫工程中的大壩、溢洪道、放水設施、放空設施等項目，既為防洪保安發(fā)揮作用，又為蓄水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等發(fā)揮作用。因此，公益性資產和經營性資產各自所發(fā)揮的效益就很難用準確的數據進行價值定量，區(qū)分其社會效益和自身經濟效益。
（4）、水利工程的管理和養(yǎng)護機制。我國的大中型水利工程或灌區(qū)大多數都是在上世紀五十至七十年代建成的，主要是通過大搞群眾運動的方式建設，加之受當時技術、資金條件的限制，普遍存在設計要求低、建設標準低、施工質量不高、渠道防滲不配套等問題。經過幾十年的運行，造成水利工程老化失修、跨塌水毀嚴重、水的利用率低、水資源損失浪費驚人，并且存在重大的水利工程安全隱患。近年來，我國大江大河的堤壩和各類水庫的防洪搶險任務十分艱巨，水庫跨壩、渠道跨塌等事故時有發(fā)生。這是由于水利工程管理和養(yǎng)護維修機制不順所造成的后果。
由于水利工程管理運行機制中的問題涉及面廣、內容多、情況復雜，因此，這是水利工程管理體制改革的難點。
4.運行管理經費的問題。
水管單位在防洪、排澇管理和商品生產經營活動的過程中，必然要耗費大量的人力、物力、財力，而這些支出的補償主要來自于水費收入。由于我國是一個農業(yè)大國，長期以來受到“以糧為綱”，“無糧不穩(wěn)”和“水是天上掉的，無價無償的”觀念的影響，加之我國的農業(yè)是弱勢產業(yè)，需要國家大力扶持和政策保護，所以，水商品的價格一直不到位，而國家對公益性支出不予補償，導致水管單位的運行管理經費十分短缺。另外，按照國家政策規(guī)定，每年的復員轉業(yè)退伍軍人的安置，大中專畢業(yè)生的分配，又形成水管單位人員增多、機構臃腫、素質低下，根本無法實行水資源和人力資源的優(yōu)化配置。許多大中型水利工程管理單位由于沒有經費，長期以來，沒有加入養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、住房公積等社會保障體系，大量職工退休、下崗、待崗后，基本生活沒有保障，單位和個人的后顧之憂非常嚴重，特別是在我國的西部落后地區(qū)和基層水管單位猶為突出。
5.水管單位性質問題。
水管單位的性質經歷了“事業(yè)單位、企業(yè)管理”、“生產型事業(yè)單位”的過程，長期實行“自收自支”、“以收抵支”的預算管理形式，沒有得到科學、客觀、合理的準確定位。究其原因主要在于歷史的局限性和國家經濟不發(fā)達所致。水利工程既是國民經濟的基礎設施，社會發(fā)展的基本保證，又是社會經濟發(fā)展和安定團結的基礎。因此，理應得到國家的重點扶持和財力的支撐。由于水管單位管理的內容比較復雜，因此，結合實際界定單位性質就非常必要。光靠水管單位的經營性收入來補償公益性和經營性的支出是不合理的，也是補償不了的。就全國水管單位一九九五年新財會制度改革后每年出現(xiàn)的巨大虧損來看，再過一段時期，很可能出現(xiàn)“所有者權益”的全面赤字，多年積累的“實收資本”、“資本公積”等將被巨大的“未分配利潤”赤字所沖抵貽盡。這都是由于水管單位的性質錯位和補償缺位所造成的結果。
二.實施水利工程體制改革的主要措施。
1.轉變觀念，轉變思維方式，適應形勢的發(fā)展。
水利工程管理體制改革的首要前提是改革不適應市場經濟形勢發(fā)展的陳腐觀念，將原有的計劃經濟、商品經濟的完全依賴計劃，依賴行政命令的思維方式轉變過來，按照社會主義市場經濟規(guī)律、價值規(guī)律、優(yōu)化配置資源和優(yōu)勝劣汰的要素貫穿于我們的思想和行動中。特別是在水管單位內部的供水生產、水產養(yǎng)殖、水利發(fā)電、庫區(qū)旅游、水土資源等生產經營實踐中，嚴格按照商品生產和商品交換的要求，加強各環(huán)節(jié)的管理，強化成本核算，合理確定價格，嚴把產品質量關，不斷提高產品質量，在重視自身經濟效益的同時，不斷提高職工的文化生活水平。一定要深刻認識“發(fā)展才是硬道理”的根本內涵，要明白“市場經濟沒有眼淚”的道理。
通過改革的手段，徹底改革不適應市場經濟的觀點、方法，樹立長期發(fā)展的戰(zhàn)略思想，制定切合實際的中長期發(fā)展規(guī)劃，結合中央實施西部大開發(fā)形勢，用國際經濟一體化的發(fā)展思路統(tǒng)攬我們的工作，一切以經濟建設為中心，一切以經濟效益為出發(fā)點，合理配置和優(yōu)化利用水土資源、人力資源，不斷提高工作效率，才能擺脫水管單位舉步維艱的困境，才能在本世紀的前二十年實現(xiàn)水利人的小康目標。但是，我們一定要充分認識到轉變觀念的艱巨性、長期性和復雜性，堅定信念、循序漸進，做到與時俱進、開拓進取，使觀念和思維方式的轉變跟上時代發(fā)展的步伐。
2.認真處理好改革和發(fā)展的幾個關系。
⑴、穩(wěn)定、改革和發(fā)展的關系。體制改革不是要全部
廢除原有的所有政策、制度、規(guī)范，而是要破舊立新，改革不適應生產力發(fā)展的生產關系，理順管理體制，建立符合社會發(fā)展要求的新的生產關系，釋放出職工的生產積極性，不斷工作效率，創(chuàng)造出更大的經濟效益。改革不是目的而是手段，穩(wěn)定、增效、發(fā)展才是我們改革的目的。因此，我們必須用“三個代表”的重要思想來指導改革的具體工作，以穩(wěn)定、求實、創(chuàng)新、發(fā)展的態(tài)度來面對改革，在改革中求穩(wěn)定，在穩(wěn)定中求生存，在生存中求發(fā)展。
⑵、行政管理和水管單位的關系。各級水行政主管部門和
水管單位應按照各自的職能，劃分灌區(qū)內的水政執(zhí)法、漁政執(zhí)法、水庫防洪、灌區(qū)排澇、江河提防、灌區(qū)管理工作的責權利。水行政主管單位只能依照法律法規(guī)所賦予的權利依法行政，而不能對水管單位內部的生產經營管的過多、過死、過細。而水管單位在水利工程管理中，在符合法律法規(guī)的前提下，充分發(fā)揮自身的水土資源優(yōu)勢，面向市場，開展水商品生產、銷售、管理和服務；同時加強對公益性資產的管理，確保水利工程設施的安全和完整；做好防洪、排澇、減災、水土保持等工作，確保公益性國有資產的保值增殖。真正作到政企分開，政事分開。形成相輔相成、相互支持、相得益彰的新型關系。
⑶、社會效益和自身經濟效益的關系。絕大多數的水利工程均具有公益性和經營性的綜合性功能，其綜合效益必然具有公益性效益和經營性效益，在公益性效益中表現(xiàn)出巨大的社會效益，在經營性效益中表現(xiàn)出水管單位自身的經濟效益。因此，處理好這個關系對社會、對水管單位都非常重要。界定清楚兩者的資產量、價值量是這次體制改革的焦點。從公平、合理、科學而言，準公益性水管單位在防洪、排澇、水土保持、生態(tài)環(huán)境等公益性資產和經營性資產劃分時，可按水庫庫容的各自占比，或防洪、排澇、減災、環(huán)境效益占灌區(qū)范圍內平均年度GDP貢獻率 ，或水管單位年度總支出中扣除經營收入彌補支出的占比等方法，客觀綜合確定公益性資產的物化勞動和活勞動量。同時結合水管單位現(xiàn)狀、地理位置、經濟環(huán)境、經濟發(fā)展速度調整確定公益性耗費的補償額度，不搞一刀切。
要分別對每個水管單位進行劃分和確定，明確各級財政部門應承擔的補助份額。同時，重新核定水管單位的供水成本價格，分別對工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農業(yè)灌溉、城市環(huán)境等不同用水類別確定不同的水價成本和價格。并對其中的農業(yè)水價的成本價和當年執(zhí)行的收費價格進行比較，按照實際供水量和收費總額核定差額，將這一部份不應由水管單位承擔的差額，由受益的地方財政負擔。但是，由于存在全國各地經濟發(fā)展的不均衡性，國家應從全局出發(fā)，通過轉移支付的手段，大體平衡各省市區(qū)的負擔份額 。
⑷、水利基礎設施建設與經營管理的關系。水利基礎設施建設既是中央關注的重點，也是中央實施西部大開發(fā)的重點。為了保障水利工程的正常運轉和保護廣大人民的生命財產安全，今后一個較長的時期內，國家應將不斷加大水利工程病險水庫的整治力度和大中型灌區(qū)的干支渠配套改造防滲力度，以利于水利工程更好地為社會經濟發(fā)展發(fā)揮更大的作用。因此水管單位一定要抓住這一發(fā)展自己、狀大實力、提高社會地位的機遇，迎接挑戰(zhàn)；在加強自身綜合經營管理的同時，爭取上級各部門在政策、項目、資金方面的支持。改革投資體制，將產權、經營權、管理權適度分離，以股份合作、租賃承包、出售拍賣、聯(lián)營等多種形式，放開搞活，加快基礎設施的建設速度，為今后的綜合經營工作奠定牢固的基礎，借以增強自身的經濟效益，從根本上實現(xiàn)水管單位財務狀況的良性循環(huán)。
（5）、內部和外部的關系。理順水管單位管理體制，主要在于外部管理體制的理順和水管單位內部管理體制理順兩個方面。外部管理體制涉及到中央、省、市、縣各級政府和各級水行行政主管部門、流域機構的責權利職責劃分，這些上下領導關系，條塊業(yè)務關系通過本次改革是必須理順的。而內部管理體制則主要涉及到流域內部、灌區(qū)內部、水管單位內部的責權利職責劃分。這些內部關系的理順，必須在人事、財務、分配等方面狠下功夫。通過內部和外部的理順，為整個水利工程管理體制的理順創(chuàng)造條件，做到上下左右關系協(xié)調、形成合力，不斷增強水利工程抗御自然災害的能力，充分發(fā)揮其社會效益和經濟效益，實現(xiàn)體制改革的最終目的。
（6）、精簡機構和引進人才的關系。在水利工程管理體制改革的進程中，水管單位在精簡機構，壓縮非生產人員，清理撤消在計劃經濟時期興辦的不適應形勢發(fā)展的下屬企業(yè)時，必然會出現(xiàn)人員過多而無法安置的現(xiàn)象，而大量的下崗、失業(yè)又必然導致水管單位內部和社會的不穩(wěn)定。同時，水利事業(yè)的發(fā)展又將出現(xiàn)急需的專業(yè)技術、管理人才的引進和吸收。因此，
一方面要堅決壓縮非生產人員和超編人員，采取提前離崗休息、鼓勵辭職、自謀職業(yè)、鼓勵脫產學習，輪崗待崗等多種辦法，精減人員隊伍，配套相應的社會保障措施，使這批人員得到妥善安置。
另一方面按照定編、定員、定責、定崗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有專業(yè)知識的優(yōu)秀人才到適當的崗位發(fā)揮他們的知識才干。做到人員能進能出、工資能高能低、職務能上能下。同時實施人事制度的改革，建立健全用人機制和分配機制，精簡機構，做到人盡其才、人盡其用，逐步調整人員結構，不斷提高職工的文化水平。處理好這一關系，將十分有利于水利工程管理單位輕裝上陣，提高職工素質和提高勞動生產力，促進水利工程管理體制改革的進一步深化。
3、準確確定水管單位性質，建立符合實際的補償機制。
理順水利工程管理單位體制的重點在于對水管單位的準確定性，必須按照政策，結合實際，做到準確定性。在公益型、經營型和準公益型三類不同性質界定清楚后，絕大多數水管單位均屬于準公益型水管單位，而情況最為復雜的也是這一類。由于準公益性水管單位既有防洪、排澇等公益性任務，又有供水、發(fā)電等經營性功能。因此，要以科學的、客觀的、實事求是的態(tài)度確定劃分公益型和經營型的方法。經過科學的劃分后，明確各級財政補貼的份額和自收自支的范圍、用途、人員、標準，同時建立健全水管單位的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、住房公積金等制度，使職工的生產崗位進的來、走的出，退休有所養(yǎng)、下崗有去處。
4.建立新的運行機制，符合生產發(fā)展的客觀要求。
通過改革，建立起一整套適應市場、適應形勢、符合要求的運行機制非常必要。其主要的機制是：
第一，在水價的形成機制上按照統(tǒng)一政策，重新核定工業(yè)、農業(yè)、居民生活、生態(tài)環(huán)境等分類成本水價，調整實際執(zhí)行水價，對農業(yè)灌溉用水的水價實行“小步快跑”的辦法，加快水價調整進程。使水價的形成機制、調價機制和管理機制科學化、制度化、規(guī)范化，充分反映價值規(guī)律和市場供求關系，適應新形勢的發(fā)展要求。
第二，在水費的征管機制上，按照“先服務、后收費”的政策，不再完全依靠地方政府，減少征管環(huán)節(jié)，明確征收主體；做到供需直接見面，實行合同制供水，收費到基層。同時，一定要因地制宜的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社用水戶協(xié)會或支渠管理委員會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或灌區(qū)的水利管理站牽頭，負責供水、管水、收費，解決供用水的糾紛，形成一條龍服務，真正做到服好務，收好費。
第三，在農業(yè)用水機制上，水利工程管理單位一定要加快計量用水和節(jié)約用水的建設，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水節(jié)制閘安裝計量用水設施，改革長期以來實施的按畝收費方式，實行按方計量收費，用基本水量收基本水費、超額用水累進加價的辦法，促進節(jié)約用水工作向縱深發(fā)展。同時由支渠管理委員會負責某一條支渠的輸水、管水、灌溉和維修等工作，配合用水戶協(xié)會做好水費的征管工作。
第四，在維修養(yǎng)護機制上建立專業(yè)的水利工程養(yǎng)護維修隊伍，實行企業(yè)化和市場化運作，專門負責水利工程設備、設施、渠系工程的養(yǎng)護維修，將水利工程管理和養(yǎng)護維修分離，既可精簡水管單位人員，節(jié)約維修養(yǎng)護經費，又可以提高維修質量，縮短工期，充分發(fā)揮工程的運行效益。
第五,在資產管理機制上，水行政主管部門和各級地方財政部門必須制定相關的管理規(guī)定，嚴密關注國有資產的保值增殖，實施動態(tài)和靜態(tài)的管理。水利工程管理單位有責任和義務管好用好現(xiàn)有的水利資產，建立健全嚴密的監(jiān)督機制和運行管理機制。通過這些資產的管理和創(chuàng)造的收益，促進我國水利事業(yè)的健康、有序、持續(xù)的發(fā)展。
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